【城规三部曲】新加坡土地利用的魔法——地图小不点规划大格局

“新加坡这么小一个地方，（曾经）有多少个高尔夫球场？”新加坡“规划之父”刘太格如是问。记者把所有个位数都猜了个遍，还是不得要领。刘太格有点小得意：“28个。”“这么小的地方，怎么可能有28个高尔夫球场？”记者相当惊讶。刘太格淡定解释：“要规划得好，你规划得好，把土地利用得好，可以做不可想像的事。”《香港01》策划“城规三部曲”系列深度报道，先后到访新加坡、上海和深圳，探讨当地城规建设经验，冀为我们未来的城市面貌带来一些想像和启发。

新加坡在土地空间利用方面，确实像会施魔法一般。

在2010年威尼斯国际建筑双年展中，新加坡馆展品《1000个新加坡：紧凑城市的样板》，向全世界展示了一个惊为天人的构思：如果新加坡约710平方公里国土，可以从容容纳510万人口，而人均居住面积达到300平方呎的舒适水平，那么只要沿用新加坡的城市规划模式，以地球陆地面积的0.5%（例如一个法国的面积），建立1,000个新加坡，就可轻松容纳全球人口。

是什么样的“魔法”，让这地图上的“小不点”，呈现如此的“大格局”？

先规划，后觅地

原来，一切从规划开始。

“面对土地不足，1965年独立之后，新加坡政府便着手编制长远规划，以评估将来发展需要多少土地，并及早决定当土地短缺时，应该怎样增加供应，因为土地在我们的经济上是没有弹性的，不是说增加就可以增加。”新加坡国立大学房地产研究院院长程天富告诉记者，新加坡一开始在位于滨海湾的中央商务区，展开大规模的近岸填海工程，以提供土地予商业发展项目，随后极速扩展至其他地方和用途。

有别于香港不定期、不长远又不具体的规划体系，新加坡每20年编制《概念规划（Concept Plan）》，由政府最高决策机构对国家未来30至50年的发展愿景、人口规模、城市功能布局等，作出宏观层面的战略安排；另外，当局每5年就会更新一次《总体规划（Master Plan）》，为国家未来10至15年的发展，制订每一块用地的面积大小、使用用途、发展参数等具体安排。

“《香港2030》是由规划署把政府各部门现有数据炒埋一碟，整到好好睇睇，但新加坡是由国家中央层面决定新加坡将来要‘如何’成为一个‘怎样’的城市。”香港中文大学地理与资源管理系兼城市研究课程主任伍美琴，以此点出两城由土地规划到使用的最大不同。

应收地时就收地

既然土地不能“说增加就增加”，新加坡就从建国初期开始“增加”。

直到目前为止，新加坡719平方公里的国土面积中，有约160平方公里由历年填海所得，即有近四分一个新加坡由填海而来。计及填海，加上当局以强制征收土地的做法，令政府所拥有的土地面积，由1960年的40%，大幅增加至目前逾80%。

根据2015年第6期出版的国家发展和改革委员会季刊《宏观经济管理》，当中《新加坡土地管理的特点及借鉴》指出，新加坡设有《土地征用法》、《土地权属法》、《土地改良法》及《土地税征收法》等专门法例，为当局的土地征用、土地改良、土地出让及土地租赁等，提供法律依据。隶属新加坡律政部的土地管理局，则代表当局管理所有土地，行使土地征用、地契办理、土地勘测、空置土地处理等职能。

“我在新加坡几十年，只有两次有人就征地控告政府，结果都是败诉。”曾任新加坡建屋发展局局长及市区重建局局长的刘太格说，当政府行使《土地征用法》收地时，业权拥有人不能反对，但可以就赔偿提出申诉，不过，由于当局每6个月就会公布土地交易价格，一切光明正大，“你的赔偿够不够，看资料就知道了。”

人民撑收地，地主怎反对？

新加坡《土地征用法》，与香港《收回土地条例》相类似，即当地政府有权在必要时，为公共用途强制征用私有土地，给予土地所有者补偿。这条法规的应用，大大推动了市区重建和公共住宅建设，是新加坡令人人安居的关键。

“很多城市都有相关的征地法令，可是，我们（新加坡）用得最多，其他地方很难做到这样。我们征收土地，是每一块都有规划方案，要得到内阁同意才能征收，征收之后要严格按照规划方案来执行，让人民感觉到政府给他们利益、在为他们做事。”刘太格透露，他曾有一次征收朋友土地的经历：“当时我问他有什么感觉，他说，我没有办法，只好接受，因为人民站在政府那一边，我怎么能够反对呢？”

刘太格提到，新加坡最高峰时曾经规划了28个高尔夫球场。翻查资料，当中有12个高球场已陆续被政府征用，目前只剩下16个，当中包括13个私人高尔夫球俱乐部和3个公共球场，合共占地1,450公顷，是新加坡土地总面积的2%。据报道，有约三分之一球场的地契将于未来几年到期，政府已经表明不会更新契约，而会收回作住宅及商业用途。

香港目前有6个高尔夫球场，当中占地达172公顷的粉岭高球场，将于2020年约满，成为是次“土地大辩论”的焦点之一。不少团体提倡政府收回球场发展住宅，缓解房屋燃眉之急，但民政事务局对收地态度暧昧。

与民共享土地储备

“我们做规划要有信心，要做长远规划。不过，在规划方案里面，可以留出一些空白的土地，预留给我们现在想像不到的未来的要求。”刘太格参与首个概念规划的制定时，已经深谙土地储备的需要，将其视为新加坡规划建设的秘密武器。

至1995年，市区重建局正式推行“白色地段（White Site）”概念。程天富解释，“政府不需要先设定能有什么用途，让市场来决定，到底是办公楼、住宅、酒店、公园、还是其他，都按照市场的需求。”

他举例指，今日所见的滨海湾南边的空地，将会发展成第三期中央商务区，并成为日后的商业中心，而那片土地，从20、30年前就已经展开填海计划，并且预留至今，当目前的中央商务区饱和之后，就可以扩充过去。

在新加坡，随处可见“白色地段”。当地政府为了善用空间，一般都会平整土地，种上草皮，插上写有“State Land（国有土地）”的告示牌，并开放予公众使用。人们闲时可以散散步、做运动，直到有市场需求时，才会加以开发作其他用途，完全不像香港那些闲置的政府土地般，杂草丛生。

政府部门分散各地

与此同时，新加坡政府采取多种土地密集化的做法，提升土地使用效率。

程天富说，新加坡整体建筑密度不算很高，但土地面积有限，故未来的建筑会“建得更高，建得更密集。另一方面，当局有策略地把住宅区和工业区区分开，既减少污染问题，又释放较贵的住宅和商业用地，更有效地把土地用途分散，“例如制造业、高污染的化工业，都被迁移到西部的裕廊岛，那是一个石化、化工的工业岛。”

谈及分散土地用途，由刘太格主责编制的1991年《概念规划》，就把原本以中央商务区为中心的“环形加带状发展模式”，修订为“多中心发展模式”，在其余片区分设相等于第二中央商务区的片区中心，连政府部门也是分散至不同地方。

“有些政府部门，不需要太过集中在市中心的地方，政府也不可能承担过于高昂的成本，一旦你在市中心有一个办公楼，你的营运成本就提高不少，同时你也占据了市中心的商业空间；反而是那些和商业、法律、金融有关的部门，可能需要面对商业交涉，他们也更愿意负担更高的租金，就比较适合。因此，我们的政府部门，很多都是分散在不同的地方。”程天富续指，如果太多不相关的政府部门占据了商业空间，土地就会挤掉其他用途，不能发挥最高效益。

产业转型开辟全新CBD

新加坡近年也因应产业转型，正着手在远离原中央商业区的裕廊东，兴建结合科研的新型中央商务区。

程天富解释称，当中央商务区过于密集时，会带来拥挤、交通堵塞、土地价格高昂、成本增加等问题，而当地政府察觉，新加坡正处经济结构转型之际，以前所依赖的制造业、服务业及金融业等，在如今的新经济政策之下，应该放眼如何利用科技和研究达致产业转型，而这些产业可能需要大量的土地应用和空间，但不需要集中在目前的中央商业区。

“这个中央商务区的规划，是最近5至10年开始的，它已初步具备自己的优势，比如靠近新加坡国立大学和新加坡南洋理工大学，附近也有科学馆，之前更被规划成区域中心，即有自己的商业中心。”程天富认为，新型中央商业区能否成型，视乎区域中心的提升，也就是一个城市的提升，“因此你必须要有足够的规模和时间让它成长，现在规划算是非常适当的时候。”

叫停受争议公私营合作

香港和新加坡同为经济发达的商业社会，而前者不时被批评，珍贵的土地资源向地产商倾斜，但在新加坡，似乎没有太多相关舆论。

不过，当地曾于10年前推出公私营合作的组屋项目“DBSS（Design, Build and SellSchem）设计、建造、销售计划”，但推行不久后在争议声中被搁置。

程天富说，原本负责兴建组屋的建屋发展局，拥有自己的设计团队，但有人批评他们设计的房子千篇一律，所以，当局就推出由发展商来设计、兴建和销售的计划，而政府则负责卖地予发展商。

然而，“房子建好后，价格太贵，比如一般四房式组屋需要40万新加坡元（折合约港币240万元），但发展商卖到60万新加坡元（折合港币约360万元），整整贵了20万新加坡元（折合港币120万元），政府听到批评的声音，又觉得其实自己也有能力设计多元化的组屋，所以就不再推行了。”

重罚违规地产商

除了小心谨慎、避免引起群众不必要的批评，新加坡也有严格的土地管理制度，防止开发商囤积土地，以尽早增加公屋供应。

程天富表示：“新加坡有一个名为‘发展商合格证书（QC）’的规定，如果开发商向政府购买土地的话，你必须在五年内建好，并在两年内卖出，不能说你把地买来以后，就放着不建；如果你没有在规定期限之内落成建筑，就要支付延长费，该费用按照地段地皮价格和未售出单位占比计算，头三年的延长费分别是未出售单位地皮价格的8%、16%和24%。”

在香港，也有类似的“建筑规约”期限。在一般情况下，住宅项目的“建筑规约”期限是土地契约文件日期起计48至72个月，而实际期限则视乎发展项目的规模、复杂性，例如要拆卸原有建筑物才能进行重建、向政府提交所要求的影响评估等。如果发展商不能在“建筑规约”期限内建成批地文件所订明的最低楼面总面积，就需提出延长申请并缴付补充价，头五年的罚款分别是地价的2%、4%、8%、14%、22%。

观乎罚则及执法力度，新加坡比香港严厉得多。

新加坡另一个规管地产商的做法，是征收发展税。有关法例自1964年修订《规划条例》时开始实施，条例授权规划署在办法书面许可证时征收发展费。条例规定，任何地段的发展计划，如果与《总体规划》所规定的发展性质有所差异而产生地段增值，就必须缴付发展费，例如发展商更改住宅地为商业用地，又或是增加发展密度或集约度；在此情况下，发展商必须向政府缴纳因此所引起的地段增值的70％，作为“交换”额外发展权利的条件。

时刻以公众利益为导向

“我们是不允许补贴商人的。你要做商人，就要自己会赚钱，你要是不能赚钱，就不应该做商人。”刘太格提到，建屋发展局不但提供公共住宅，也会从事商业发展、工业发展，并确保这些行业是赚钱的，方能用赚了的钱，来补贴公共房屋的卖价；这既可减轻政府财务负担，又可有效利用新市镇的土地、制造就业机会，令更多人愿意搬进去。

根据2012年1月发表的《国土与自然资源研究》，当中《新加坡城市土地资源高效利用的经验借鉴》一文提到，由于新加坡土地资源非常有限，新加坡政府除了关注土地利用的效益之外，也非常关注有限的资源可以如何更好地为所有新加坡人共享，因此，当局在土地资源利用方面，所采取的公共利益导向是非常明确的，例如会通过强化政府和政府机构的职能，及透过不同土地政策以限制闲置土地投机买卖。

研究新加坡如何在土地短缺下规划宜居城市的中大学者伍美琴也说：“我觉得这件事在新加坡是非常明显的，就是他们绝对不容许有人只是为一小撮人的利益服务，整个政府都不允许。”

也许，这才是“人有多大胆，地有多大产”的真谛吧。再小的地方，也能创造不可能的奇迹。

土地供应专责小组牵头的“土地大辩论”公众咨询进入尾声，然而，各界讨论大多集中于各执一词的“如何觅地”，而非更加关键的“如何用地”，即对土地分配仍然缺乏规划、对城市规划仍然缺乏愿景。《香港01》特此策划“城规三部曲”系列深度报道，先后到访新加坡、上海和深圳，探讨当地城规建设经验，冀为我们未来的城市面貌带来一些想像和启发。

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上文节录自第124期《香港01》周报（2018年8月13日）《地图小不点规划见大格局——新加坡土地利用的魔法》。

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