【城规三部曲】上海坚持多中心 网络化 对香港有何启示？（上）
上海城市问题要比香港复杂。它没有一国两制的边境区隔，全国近14亿人理论上可任意出入；它身兼长三角及全国经济龙头、四大一线城市之首，举手投足须为全国城市垂范；它历史悠久，与香港几乎同时开埠，旧城历史建筑繁多，生活环境欠佳；它幅员广阔，面积几近香港七倍、深圳三倍，只计发展用地面积，已是香港全境的三倍；它人口密集，常住人口逾2,400万；它发展极化问题严重，核心圈（半径<5公里）人口近3万人，多于纽约、巴黎，远超东京、新加坡，浦西外滩及浦东陆家嘴承载主要商业活动、提供主要就业机会。
上海面对的核心问题是中心极化、区域发展欠均衡。这也引致港人非常熟悉的现象：每日大量人口往返居住及工作地点。城规角度称之为“居职分离”。应对居职分离是所有大城市的责任，要说港沪分别，应说在起点上，上海是明知不可而为之，香港则是明知不可则不为，发展下来，上海是“柳暗花明又一村”，香港则是“歧途迷惑终不悟”。导致如斯分野的关键，大概只能寻问于制度设计与领袖识见。从《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（下称《2035总规》）的编制，可供窥视上海“上下求索”的蹊径。
截停人流 发展城市副中心
上海新一轮总规原称《上海2040》，始于2014年5月6日上海召开的全市第六次规划土地工作会议。主持会议的时任上海市委书记，是现时主管港澳事务的中共中央政治局常委韩正。韩正在会上清晰指出：“编制好面向未来的新一轮城市总体规划，必须坚持问题导向……规划工作是百年大计，不能走弯路，不能出错误，否则将永远遗憾。编制规划既要积极、更要稳妥，既要有为、也要无为，重视留白。该守住不能变的，就要确保不突破底线，该与时俱进、面向未来的，就要为我们的子孙留足空间。”要永不遗憾，先决在于问题导向，没有这种意识，那么时任国土资源部部长姜大明提出的总规三大要求，即“四个转变”、“六个突出”及“五量调控”，必然无从开展，也无法坚持多核心及网络化发展。
四个转变指“从规模扩张型的规划向资源环境紧约束条件下有边界的规划转变、从单纯以经济发展为中心的规划向以促进人的全面发展为中心的规划转变、由注重目标制定的技术性文件向注重规划实施的综合性公共政策转变、由编制完成就一成不变的静态式规划向基于过程控制的可维护的动态式规划转变”。六个突出指“突出以人为本的发展内涵、突出区域一体化的发展格局、突出生态优先的发展底线、突出功能提升的发展方向、突出睿智增长的发展路径、突出开放包容的发展精神”；五量调控指“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”。
香港城规没有具备“问题意识”吗？大概不能如此说。只是问题分表、质，问题意识也需分表、质。因应商业中心区商业用地不足、通勤压力过重等系列问题，政府着力于加强道路、轨道质、量，筹谋以连续面、廊带式发展扩张中心区域面积。这些举措都是在处理问题表面，没有触及本质。结果，效率更高的运输、密度更高的土地只为城市核心带来更为沉重的通勤压力，需要更高效的交通系统；恶性循环下，受苦的还是城中人。
上海同济城市规划设计研究院总规划师、同济大学城市规划系教授孙施文曾参与《2035总规》的编制，他认为要透过建设新中心商业区（CBD）分散上海市中心的发展非常困难。我们问孙施文的第一个问题就是关于浦东由头建设的过程中遇上什么困难。他大概知道我们要问疏导中心的问题，笑了笑，就予以指正，“浦东其实也不是重头开始发展。”
他指出上世纪九十年代以前，浦东陆家嘴已属市区部分，沿着黄浦江本来就有一条工业带，四周也有民居、工人新村、有基建。导致“宁要浦西一张床，不要浦东一间房”的关键，只是交通不便。“只要越江交通问题解决，大家都自然到浦东去了。”当然，他也不否认政策上要求国企先行的起导作用，但要透过真正远离原有中心区的地方，建立新城以疏解中心功能，则是不太可能。说起部分规划者认为可以把前滩发展成第二个陆家嘴，教授开怀地大笑了一番。
孙施文不忘提醒我们，搬迁与否是市场行为，金融业需要面对面的接触，它集中是有其道理的—当然，后台支援往外迁也是有道理的市场行为，甚至可以考虑远迁嘉定等地。但后台迁移后，剩下的空间往往是换来小公司进驻，人员更为紧凑，这也是须考虑的问题：所谓疏解，结果可能令市中心变得更为挤迫。
虽然困难，孙施文还是说出了可能性所在。“从九十年代的中后期开始吧，各区域都开始有中心，譬如五角场、中山公园等商业区，但总量最高的商业区仍在陆家嘴。从大的角度来讲，我觉得它不能疏解。除非国有银行、外资银行愿意走。但就他们集聚的需求，我觉得在一段时间内往外迁的可能性很小。但是贸易的现在都走出来了，换了一批像牙医一类白领喜欢的辅助服务业。”
我们问及香港如何才能疏解CBD压力，孙施文连番摇头：“唉哟，香港比上海还难多了……你想一想啊，你们的交通体系，原来都是往这个地方来的—你上下班最方便的就是这个地方。上海却是有条件做到四通八达—之所以能在外边有这么多商业中心区就是这个原因。你要用很大的成本把不同地区的交通交集起来，形成不同方向的联系。”绝望之后，他又向我们提到截流点：“我在香港中文大学待过一段时间，就是在沙田。你有办法把附近几条铁路线都朝沙田转过来，就可稍改聚集中心单向的问题，起‘截流’作用”。
如果像沙田这样的地方能发展起来，原本有一片（住在新界）的人是要到市中心上班的，就被截了这就有发展（副中心）的可能。
他用徐家汇作为例子，就是起着截停闵行区人流的作用：“早上从闵行到徐家汇方向的列车挤得不得了，但同是1号线，再往市中心的人流就少多了—因为徐家汇的商业楼宇把一大片的人截住了。”这种建在交通枢纽地带副中心式的区域，疏解的是非中心功能，把其他后勤、支援工作搬离中心区。职位虽然没有完全迁到居住地，却有效把主要交通动脉的人流截停、减磅，减轻中心区压力。“如果像沙田这样的地方能发展起来，原本有一片（住在新界）的人是要到市中心上班的，就被截了；这就有发展（副中心）的可能。”
观点争锋 关键还需均衡发展
我们带着相同问题访问了《大国大城》的作者、上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任陆铭，他给我们的答复则是完全颠覆的。他不但不同意“疏解”，反而认为现在的上海还不够集中，要继续壮大规模，才能真正发挥龙头带动区域发展的作用（见另稿）。陆铭的声音在内地不算是少数，经济学者、规划学者挑战这种“紧约束”发展观的，大有人在。
争议虽多，但在规划上，总旋律还是要“拉松都市、均衡区域发展”。《2035总规》还是保留了上一版规划（《上海2020》）疏解中心、兴建新城的主要战略，提出“一主、两轴、四翼；多廊、多核、多圈”的空间结构。原有的城中心，特别是由浦西外滩及浦东陆家嘴组成的CBD继续发挥国际金融中心的作用；两轴四翼分担不同的市中心功能，如川沙（及其邻近的张江区）将会以科技中心定位，宝山则会继续负责工业发展；至于更外部的新城，则会以卫星城市的方式，分担各类城市功能—特别是分担都市人口。再加上廊带发展，上海在新一轮总规中至为明显的野心，就是打破城区及新城区间的空间断层，形成更具系统及综合功能的发展片区。
上海规划上一直坚持多核心发展模式—纵使多番撞壁，还是屡败屡试。《2035总规》中，就在中央活动区外定下中环轨道环线规划，并把位于环线附近的浦西真如、江湾—五角场、浦东的金桥、张江、花木—龙阳路定位为主城副中心。整个区域内更是次级中心林立。这种多核发展模式历史悠久，在1958年的《上海市总体规划图》及1959年的《关于上海城市总体规划的初步意见》，已清晰提出发展闵行、吴泾、安亭、嘉定和松江五个卫星城，同时规划北洋桥、青浦、川沙、奉城、南汇等十二个卫星城，时间上与香港展开卫星城市规划相若。时至今日，虽然这些“新城”都已取得一定发展，但谈到分担市中心功能，除了少部分较贴近中心的新城，其余的远远未能做到。工作机会仍然集中在市中心，导致中心活动区域居职分离、发展过度极化的问题非常严重，就如香港现况。
既然困难，那这种坚持是源起哪种信念？
上文节录自第125期《香港01》周报（2018年8月20日）《 坚持多中心 网络化 “上海2035”对香港有何启示》。
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