【城规三部曲】中国大城市规划思维有误　专家：规划不当致城市病

在中国大城市限制人口和土地发展的趋势中，上海交通大学经济学院特聘教授、中国发展研究中心主任陆铭常有异议。这位著有《大国大城》一书的中国城乡经济发展专家，认为人口不一定是“城市病”的病灶，强调城市只要规划和管理得宜，人多反而可保持发展活力。对于上海的土地限制发展政策和经济“香港化”，陆铭亦甚感担心，认为埋下削弱经济动力和竞争力的隐忧，并成为《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（下称《2035总规》）中，晋身国际大都市目标的阻力。上海浦东开发，除了经济成果外，整体规划存在什么弊病？上海未来应往什么方向发展？中国大城市的规划思维又存在什么误区？

问：香港01  答：陆铭

如何评价浦东的发展？

浦东这一轮发展速度非常之快，主要还是因为上海。上海位置有得天独厚的优势，因为在长江入海口，是长三角龙头城市。上海从1949年以后，一直是受到比较多控制的中国城市。你看改革开放，在1990年开始开发浦东，当时邓小平都说过一句话，“开发开放浦东做晚了。”

交通基础设施的建设，一直起非常重要作用，比如黄浦江的桥、隧道、轨道交通的建设。上海在开发浦东时做了一些事情，例如公共服务。当时上海有“宁要浦西一张床，不要浦东一间房”的说法，后来政府也很聪明，把好的学校在浦东开分校，以及陆家嘴金融区的形成，浦东便一下子起来了。另一个非常重要的带动力，是出口加工区，张江高科技园区等一系列政策也对浦东的发展非常重要。再往后讲是最近这几年的事情了，浦东原本是非常小的，后来发现土地方面受到局限。当时有一个做法，把南汇并到浦东里面，现在的浦东是包括原来南汇县的。它在当时起到的作用，是为浦东下一轮发展提供新空间，同时对南汇又有带动作用。因为南汇位置比较偏，在上海边缘一并进来，双方都得利。

浦东的总体发展，正面来说，从经济的角度是成功的。但也有一些问题，浦东的城市建设，学习了美国大城市的传统做法，但现在美国都在走一条新的道路了，浦东留下很多后遗症。它的道路太宽，整个浦东新区建设都为开车者服务的。机场过来就有种感觉，整条道路也缺乏活力。现在，我觉得比较主流的思想已经开始反思浦东开发城市建设的做法。

绝大多数美国大城市都是路宽、楼矮、密度很低，把城市（面积）拉得特别大，例如洛杉矶，浦东的建设当时也走这个模式。现在看来，浦东还比较缺人气，它现在在往回补。你从香港到浦西还觉得挺亲切的，你到浦东就像美国城市。对我们研究城市的人来讲，对这种模式是比较批评的，它带来的街区活力不够。如果当时浦东建设走浦西的模式，恐怕今天看到的浦东会更具活力。

内地大城市的规划有什么问题？

中国的规划学界受前苏联影响很大，改革开放以后，上世纪八、九十年代逐渐开始吸收西方的东西，但一开始接触的时候，即七十年代到八十年代，西方的规划学界已经开始出现很大的变化，九十年代中国开始建新城市的时候，整个理念是没有跟上西方所谓的新城市主义。新城市主义开始强调高密度、紧凑型城市发展，而前苏联和六、七十年代美国的主流规划学界都走低密度、花园城市、宽马路的模式，后来美国反思的时候，我们就没有跟上。

这个对中国今天的发展影响很大。以陆家嘴为例，表面上看挺漂亮，但和香港中环比较就知道分别，中环效率极高，密度高，可以建空中连廊，可以完全步行。陆家嘴是没法步行的，从一个楼到另一个楼，你必须下楼过宽马路再上楼。另一个问题也是独一无二的，全世界没有哪个城市像上海一样，把金融功能分在一条河的两边，这个对上海的金融发展制约非常大。因为金融是非常讲究讯息交流的行业，这一点对发展是非常不利的。

浦东有成功之处，放在改革开放的历史里，因为借着经济的发展、上海的发展，又是现代化的建设，包括科技园、产业园，到最近开放的自贸区，它当然会好。但美中不足的是，城市建设方面的理念和现在最新的紧凑型城市的理念（不同），包括之后上海城市功能的变化，服务业比重会愈来愈高，城市功能会愈来愈像香港、纽约、东京。目前的城市规划留下的后遗症，是接下来要解决的问题。香港是紧凑型的，但有它的问题，地形问题和土地供应管得太严，我觉得不像香港这么极端的例子是纽约和东京。高密度的城市有利于很多方面，服务业为主的城市会要求人与人面对面交流，效率和效果是不一样的。

现在的发达城市发展到这个阶段，城市人口还在向大城市集中，为什么？因为产业结构在发生变化，以讯息为核心竞争力的产业比重在提高，大家需要交流和讨论。比如咨询 、文化、传媒，教育、医疗，高密度的大城市有利于这些东西。因为界面需要非常重要，高密度城市实现便捷、低排放，像美国亚特兰大、洛杉矶这种城市，城市的油耗、拥堵、大家不方便，对现代服务业是不好的。

从提高人的生活品质角度来讲，高密度城市，如香港、东京、纽约，特别容易产生街边店，因为密度一高，生活性的服务需要有人流。高密度就有人流、街边店，街边店一来就达到两个满足人类需求的，一是便捷，我的生活半径会比较短。香港就是这样，香港是双刃剑，高密度会导致房子小，但好处是便捷，几乎500米之内，所有生活需求都能满足。另外就是低的碳排放，像亚特兰大、洛杉矶就很难改善了，而高密度减少碳排放的原因一是距离短，二是发展公共交通，你看我刚刚讲的几个高密度城市，对于环境保护就非常有好处。

中国大陆的城市问题是非常大的。全世界的发展趋势是人口往大城市集中，大城市的人口是往市中心集中。中国现在正好是反着的，我们做法是严格控制超大城市发展，然后在北京上海做市中心人口疏散。你愈疏散，通勤距离就愈长，导致了职住分离的问题，最后就是把人口疏散，把居住的地点疏散到郊区去了。但我就业的岗位，服务业的产业还在市中心。服务业的生产需要和人见面，放在市中心最方便，也效率最高。职住分离，长途通勤，结果城市拥堵是加剧的。

如何看北京、上海的封墙堵洞现象？

我研究北京的地块更新，因为中国政府喜欢商业地产，背后原因你也猜得到，可以招商引资，可以开写字楼。结果愈是地块更新，商业地产愈多，大家就往郊区挤出，市中心住房不够，大家就住得远远的。我最近在看职住分离的问题，凡是有地块更新，北京居民就搬得更远。北京问题更严重，宽马路，没街边店。而且这一轮北京上海都在做一个很坏的事，封墙堵洞。街边店就没有了，要么我就不消费，要么我去更远的地方消费。

我们对美和宜居的理解是干净，政府的思维是街边店都是乱乱的。所以你看商店的标牌，香港和东京都是多元化，这里喜欢统一。比较极端的例子，有个城市招牌都是黑白色的，弄得和办丧事一样。我们很多人是以这个为美的，这和我们美学教育不够有关。审美问题，加上地方政府力量特别强。要是发生在香港，人们就会抵制，但是这里政府让你拆，你就得拆。我们对于什么是美的城市的理解层次还是比较低，是以整洁干净为标准，不喜欢多元化和丰富。什么是人文？规划中写人文之城，但它对人文的理解是文化活动，不是城市自发形成的氛围，比如街边自发的。你看上海，它有很多东西很骄傲、很前沿，公共文化设施、博物馆，文化展示的中心、硬件……看装修，可以说是世界一流；但往下看，仔细看，什么是人文？比如内部装修的艺术感就差了。除了政府推动的、用钱堆出来的以外，如何增加市民生活的丰富程度？比如到现在中国大城市基本还是严格禁止街头表演，上海会尝试发牌照，给了几个牌照，现在媒体好像也没报道了，悄无声息了。

城市是需要人文的。如果借助我们现在主流的语言，人文这两个字最根本的，就叫精准识别需求。我一直在讲，市场经济就是以人民对美好生活的向往做目标。哪里有需求，就有供给。现在是由政策指定者来决定什么是美好生活，很难保证精准识别需求的。我觉得还是要多看看市场反应，市民对城市生活的需要。比如街边店是怎么开出来的，如果没有这个需要，如果我们觉得脏乱，脏乱就管环境嘛。城市是有城管队伍的，城管，中国最巨大的队伍，不卫生你就管卫生，有犯罪就管犯罪，你现在直接关掉，用中国老话来讲，你倒洗澡水把孩子也倒掉了。市民的需求没有了嘛。

上海控制人口、限制土地扩张对未来有什么影响？

成本上升、经济增长放缓。上海现在表面上看起来不错，但主要靠金融和房地产，这就是我说的上海经济香港化。上海作为全国金融中心，只要有股票交易就可以赚钱，只要房子有交易，就能赚钱，这些都体现在GDP里面。上海的金融贡献占GDP 30%（应为金融业、房地产业，以及租赁和商务服务业合计；见2017年《上海统计年鉴》）。表面上看起来上海经济增长很不错，税收增长也很不错，税收高到我们的市长不敢相信，“（经济）非常景气啊。”他派人去查，发现是真实的。但你往下想想就开始心里发慌了。你想想这个经济结构，上海这么多的人口、这么多的地，制造业应该占有一定比重，服务业更加应该占有一定比重。上海现在正在丧失竞争力啊，高科技的公司、年轻人多的公司，都在往杭州跑，所以，现在国际上的人才不到上海，往新加坡跑，国内的人才往杭州和深圳跑，上海一点危机感也没有。

上文节录自第125期《香港01》周报（2018年8月20日）《城乡发展专家陆铭： 规划不当是城市病主因》。

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