别让施政报告沦为“造数”报告
上周三（11月25日），行政长官林郑月娥发表了题为“砥砺前行，重新出发”的《施政报告》，演辞长度较去年政治风波下大幅浓缩的篇幅有所增加；内容重点放在政治与防疫上，但同时亦提出《长远房屋策略》十年房屋供应目标首次达标等民生议题，至于随后的《附篇》则沿袭去年的体例，列举本届政府历来在不同纲领下的施政措施，指出过去提出的700项措施有95%已取得进展，更再提出约200项措施。只是仔细看来，这些“成绩”都疑似有“造数”的空间。
2019《施政报告》重点措施进度
本年度《施政报告》中文版共有167段、逾33,000字，长度较上年度浓缩到仅得53段、约10,000字的《施政报告》有所增加，但与现届政府首两份约300段、50,000余字的《施政报告》依然存在距离。
2与去年逐一按照施政领域分述相关措施的结构不同，林郑月娥今年在《施政报告》中首先花了近三分之一的篇幅讲解“中央全力支持”、“坚持‘一国两制’”与“走出疫境”，然后才开始陈述不同范畴的行政措施。这样，有关增加房屋与土地供应、宜居城市、改善民生等方面的篇幅占比无可避免会被削减，以往总是分开处理的培育人才及青年发展两个范畴亦放在一起；而内容顺序上，发展经济章节调前、改善民生部份后移，似乎反映出港府最近对于各个施政领域的优次考虑。
对大湾区落墨颇多
毋庸置疑，面对过去一年反修例风波与新冠肺炎疫情的冲击，特区政府暂时将施政重点放在政治与抗疫工作上无可厚非，然而，这绝不代表社会民生问题就可以暂且按下不表，特别是在发表《施政报告》后举行的记者会上，林郑月娥的答复更可解读成她欲优先处理宪制政治层面问题，将之置于社会经济问题之前，甚至直言“去年的事件，其成因现在愈来愈清楚，就是整个‘一国两制’落实得不准确、不贯彻，凡是碰到内地、中央，都会引起很大的抗争……包括现时抗疫，每一个碰到中央的议题都是这样。”政治矛盾诚然是近年香港内部问题的一大主因，但这样将所有问题通通归咎于政治的态度，却很容易让人低估了社会经济深层次矛盾。
也许正是出于此一原因，这份《施政报告》及其《附篇》相对往年来说显得不太留心本地事务，而当中提及粤港澳大湾区的次数则是历年最多的47次，因而被人质疑是一份“大湾区报告”。平情而论，香港本身就是粤港澳大湾区的一部份，对大湾区有所关注者应该不会觉得《施政报告》内容过度聚焦大湾区，所以相关批评恐怕有失公允。林郑月娥真正的错误，在于以为融入国家发展大局就是要整个特区配合大湾区其他城市，不肯积极推行宏观改革来带动本地社会经济长远发展，而为了掩饰这方面乏善可陈的政绩，《施政报告》当然就只能够充斥着藉“造数”功夫堆砌起来的空洞内容，试图靠亮丽数字瞒天过海。
房策达标尚存疑问
本年度《施政报告》在社会民生领域的惊喜点，无疑会是林郑月娥高调宣称已经觅得可以在未来十年兴建316,000个公营房屋单位的330公顷土地，并且首次成功达到《长远房屋策略》自2014年推出以来的十年房屋供应目标。根据政府官员后续阐释，涉事土地约35%来自古洞北／粉岭北和洪水桥／厦村等新发展区的农地和棕地，约40%来自210多幅预备改划作公营房屋的用地，其余来源则有东涌新市镇扩展计划的填海土地、启德拨作公营房屋的3公顷土地、安达臣道前石矿场改作房屋发展的8公顷土地、粉岭高尔夫球场位于粉锦公路以东的32公顷用地，以及36公顷完成检视具房屋发展潜力后获物色作发展公营房屋的棕地。上述内容若无“水分”，那对广大基层市民来说应该可以说是一大喜讯。
尽管如此，这里背后还是存在“造数”隐忧：因为从《施政报告》内容及日前相关消息来看，港府近年相当沉迷于使用扩大地积比率的方式来增加房屋数量，而在减去已经得知单位数量的东涌、启德、安达臣道前石矿场等项目之后，有理由相信，其他地区也会继续采取同样做法拉高住宅伙数，以迎合建屋目标。据规划署估算，本港公营房屋用地截至2019年底合计约为17平方公里，而政府统计处则指，2020年3月，本港共有约125.62万个公营房屋单位，由此可以得出，按照既有标准兴建316,000个单位理应需要约427.7公顷土地，而林郑月娥现时提出的330公顷只达其七成多。仰赖增加地积比率来将过多住宅单位塞进一块土地，邻近配套设施很有可能无法跟上人口增长，届时就算市民顺利“上楼”，也难言真正“安居”。
更加重要的是，这330公顷土地是否能够算作由现届政府“全数觅得”呢？ 2019年6月，发展局局长黄伟纶曾向传媒表示：“自2014年开始，我们找到超过210幅土地进行改划工作，至今完成了接近130幅”，而在本年度《施政报告》发表的第二天，他又说210多幅正进行改划的用地完成了三分之二，即约140幅，言下之意就是相关的土地不仅继承自上届政府，而且现届政府在过去一年多内居然只完成检视约10幅土地，工作进度明显十分缓慢，绝非什么值得吹嘘之事。至于新界的两个新发展区与其余发展项目，本来亦是前任特首曾荫权、梁振英在位期间已经开展；虽然林郑月娥在当时分别担任发展局局长与政务司司长，但将这些一并当作现届政府的政绩，仍然不太妥当。
新增措施鱼目混珠
接着再看看详细交代具体施政工作的《附篇》，我们可以发现，“造数”的情况尤为明显。林郑月娥于《施政报告》发表前一天会见传媒时曾说，她将“额外再提出200项新措施”，而去年与今年的《附篇》均指当中载列了“约200项新措施”，表面看来，两年的新增措施数目刚好维持在同一水平。不过，细数2019年《附篇》“良好管治”、“房屋及土地供应”、“多元经济”、“宜居城市”、“培育人才”、“改善民生”、“与青年同行”七个纲领下其实列出了226项新措施，而2020年《附篇》撇除“同心抗疫”后的对应章节却仅得161项新措施（见表一）。虽然它们四舍五入后都可称为200项，但两者差别却接近三成之多，说明单是有关新措施总数的说法已经存在“造数”。
撇开新增措施数目大减一事不论，按照正常标准，个别新措施的内容也很难称得上真正意义上的新措施。就以“廉洁”范畴为例，往年《附篇》包括两项新措施“为具执法或规管职能的非纪律部队部门及公营机构，制订防贪指引”、“协助发展局和主要公共机构加强监督建设工程项目的系统”，到了今年，《附篇》同一主题的新措施竟然再次举出“在2020年年底公布防止贪污指引……供非纪律部队部门和具有规管和执法功能的非纪律部队部门和公共机构参考”、“在2020年年底公布工程监管防贪指引，供非工务部门和公共机构于管理工程项目时使用”。假若“制订”与“公布”同一套指引都能视为不同的新措施，那港府高官及公务员判断新旧的标准显然与一般人的预期存在极大落差。
除此以外，今年《附篇》不同纲领下介绍的新措施还多次出现重复内容，像“房屋及土地供应”纲领下的“投资基本工程”主题表示要“大力投资新的基建发展项目，包括东涌新市镇扩展”，而在“无尽商机”纲领下的同名主题则指“继续大力投资基建发展和各类新工程项目……包括东涌新市镇扩展、启德区的新急症医院、附有宿舍设施的特殊学校、改善码头计划、重建元朗大球场、东区走廊下之行人板道、天水围新公众街巿，以及其他与民生息息相关的工程项目”，当中“东区走廊下之行人板道”工程又在“宜居城市”纲领下独立列为一个新措施项目，“培育人才”纲领下的“兴建新教学设施”主题亦再提到设置宿舍的特殊学校。某一新措施固然可能在数个领域产生协同效益，然而这不代表当局就可以将其重复计算，滥竽充数。
交代进展不尽不实
《附篇》对既有措施陈述的含混程度，较诸新增措施更加有过之而无不及。往年《附篇》宣称2017年、2018年《施政报告》及《施政纲领》下共公布了519项措施，今年《附篇》则指自2017年7月以来共公布了767项措施，两者差值无法跟去年《附篇》的新增措施数目匹配起来（见表一）；至于这次“95%已完成或正如期推行”的728项措施，《附篇》文本实际只列出了504个条目来介绍（见图），读者根本无法从中得知应该怎样算作一项措施，或者所谓数百个措施分别具体包含了什么。
去年《施政报告》发表后，《香港01》就已指出，《附篇》介绍的施政措施内容与所声称的数量不相称，如果说上一年是首次采用新体例而情有可原，那么今年继续出现同类缺失似乎便完全说不过去了。
另一方面，本年度《施政报告》中声称的某些今届政府已完成的措施，好像也与公众所能够察知的实情不尽脗合，譬如《附篇》第五章表示保安局“由2020年9月起，将‘优秀人才入境计划’每年的配额增加至2,000个，以扩充香港的人才库”，但11月上旬，政府的“香港人才清单”网站介绍该计划内容的页面依然列出当时“该计划的年度配额为1,000名”，而入境事务处网站则始终未提供配额的具体数量。直到《施政报告》发表第二天的下午三时，政府新闻公报才发稿指出，该计划“配额由每年1,000名增加至2,000名”，而“香港人才清单”网站亦改称该计划“现时配额为每年2,000名”，标示的最后更新日期为《施政报告》发表当天。
与此相对，个别取得进展的措施却不知何故并未出现在《附篇》里，像去年《附篇》第二章在“保障人权”范畴下提出与私隐专员公署检讨《个人资料（私隐）条例》、培训纪律部队前线人员对性小众认识、支持平等机会委员会加强防止性骚扰的工作三项新措施，而政制及内地事务局今年1月就《私隐条例》事宜征询立法会政制事务委员会意见，又在6月表示正在编写帮助纪律部队认识性小众的培训资料，到11月初还举办网上简介会向纪律部队介绍相关内容，另外平机会亦于5月表示会启动新设的反性骚扰事务组。这些有关“保障人权”的成绩或许不算亮丽，但无论如何都属于有所进步，并且起码比其他列入今年《附篇》的琐碎小事更值得一提，林郑月娥与主事官员却竟隐讳不谈，令人不解。
受今年推出《港区国安法》前一直持续的政治风波及突如其来的新冠肺炎疫情影响，市民绝对理解为何许多由港府提出的措施无法如期取得成果，可是“开诚布公”终究是对于《施政报告》一个最基本和合理的要求，它必须务实地交代现届政府的施政状况及愿景，而不应沦为主事官员展示“造数”功夫的舞台。
经历反对派总辞后，现时的立法会几乎已经全由建制派议员占据，在一众“啦啦队”的盲撑下，我们实在非常担心，港府未来发表《施政报告》都会变成这种单纯自我满足的表演。
上文刊载于第242期《香港01》周报（2020年11月30日）《别让施政报告沦为“造数”报告》。请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。
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