【施政报告前瞻】政策离地频频走数 339名“AO党”也须问责
特首林郑月娥原定于周三（10月14日）发表《施政报告》，本来是她任内最没有看头的一份，一来她已预告由于财政储备“穷”得只剩下8,000亿元，所以不会有大作为，二来整个管治团队至今仍然误判香港问题，未敢推动社会改革；不过，鉴于中央可能出台重大惠港政策，被押后至11月底才公布的《施政报告》值得观望。但话说回来，即使本港所有高级官员本身就有决心和能力制订大刀阔斧的治港良方，参考过去三份《施政报告》的落实情况，如果负责执行的“AO党”未能积极配合，相信政策最终也是“走数”居多。
在全球讲究绩效管理的当下，私人企业纷纷为员工制订赏罚分明的关键绩效指标（Key Performance Indicator，KPI），以此提升生产效能。可惜的是，当各地政府都已响应经济合作暨发展组织（OECD）倡议实行政府绩效管理，自诩“管治神话”的特区政府却一于懒理，完全无视设定自我监察指标的重要——所以，无论《施政报告》所提出的政策有多无用、落实进展有多缓慢，那些深度影响政策走向、月入介乎17.9万至33.5万元的13名决策局长和339名首长级政务官（AO，被称“AO党”），却没有设定施政KPI，也鲜有人需要就此问责。
说来讽刺，《施政报告》由制订到落实，从来未停止被诟病，而涉事官员却可高枕无忧。
公众最为不满的一点，相信是《施政报告》的措施往往与大众期望脱节，无法精准对接迫在眉睫的核心问题。“行政长官在准备撰写《施政报告》时，曾不停地呼吁公众对报告内容发表意见；人们会以为，写入《施政报告》的东西，都是来自大众的、人们期待的；而不是出自密室的、令人惊诧的。”——民建联创党主席、立法会前主席曾钰成曾于2018年以此批评《施政报告》制订过程非常封闭，既未能回应市民诉求，也未做好风险评估。
事源林郑月娥2018年10月发表《施政报告》时，“抢闸”在土地供应专责小组向政府提交增加土地供应选项建议之前，率先公布自行将原本计划填海1,000公顷的“东大屿都会”加码至1,700公顷，成为“明日大屿愿景”——由于计划造价近万亿元，而且历时长达二十多年，但政府却对垂手可得的棕地和农地置之不理，所以旋即引起社会哗然，也令土地供应专责小组大感诧异，批评当局绕过他们，导致小组形同虚设。发展局局长黄伟纶解释称，《施政报告》草拟工作需要绝对保密——“绝对保密”的结果就是，除了令土地供应专责小组处境尴尬，政府没有深思政策优劣，没有评估公众反应，也没有做好舆论准备，连可以为政策护航的建制阵营也措手不及。
“明日大屿”另一大弊端在于，港府计划以此延续维港经济核心，在该处发展香港第三个中心商业区（CBD），但这既漠视传统的“中环中心”已经严重饱和的事实，也无视它所带来的中心极化、职住分离、产业单一等等问题，变相容许盘踞当区的金融服务和地产霸权继续主导香港发展、掏空实体经济，难以扩展多元产业、推动结构转型。讽刺的是，尽管“明日大屿”由规划到执行都极具争议，连5.5亿元的前期拨款申请可能也难以获得立法会批准，但政圈研判林郑月娥将以推进“明日大屿”作为是次《施政报告》的“重头戏”，似乎并未从反修例风波汲取任何教训，也无意改善《施政报告》的制订思维。
这个兜兜转转的过程，不知又要耗费多少人力物力，而对于水深火热的增加土地供应大难题，恐怕又是“只闻楼梯响”，即等到猴年马月还是停留在“研究再研究”的阶段。
上级埋怨下级慵懒
下级叹政策难执行
地政总署前署长刘励超去年曾经撰写《施政报告宦海浮沉》一文，剖析这套因循守旧的政策制订思维。依他所见，港英政府与特区政府制订《施政报告》的过程明显有别，这也在很大程度上影响政策走向和落实进度——港督草拟《施政报告》时，会要求各个决策机构提交政策建议，包括新猷、改变或删减，最后再由港督（甚至伦敦）一锤定音；至末代港督年代，政客出身的彭定康一改前人管治思维和施政作风，把原定那套“由下而上”的决策过程变成“由上而下”，并倚重由独立于政府决策局的中央政策组以“脱框思维”为其出谋献策，务求令公务团队切实秉承“长官意志”，政务官员参与拟定《施政报告》的程度大大减少；到特区政府，历任特首似乎秉承了彭定康的“强人作风”，延续“由上而下”的制订过程——据了解，自从林郑将中策组改为“政策创新与统筹办事处（PICO）”，草拟《施政报告》的工作就由办事处总监冯程淑仪负责，包括与决策局紧密联络、分派工作、提出修订等等，最后再由林郑拍板。
刘励超认为，在“由下而上”的过程中，参与决策的官员不会向上方提出一些自己不能切实执行的建议，所以每当《施政报告》出台之后，执行部门都能迅速落实工作；而“由上而下”的过程，虽然跳出了以公务员保守因循思维制订政策的框框，但“历届特区政府的政绩如何，有多少特首在《施政报告》提出的亮丽点子能在短期落实或无疾而终或是研究再研究，市民有目共睹”；他更扬言，“今年《施政报告》各项措施能落实几多和在来年可以做多几多，明年10月自有分晓。”——从当局“走数”的情况来看，港府似乎被“不幸”言中。
为何政策不是未能对焦，就是胎死腹中？政圈盛传两位现任全国政协副主席的前特首董建华和梁振英，不时埋怨那30多名负责统领各个政策部门的顶级公务员（常任秘书长）慵懒怠惰，未能配合行政长官的施政理念，变相拖了他们后腿；但另一边厢，也有不少公务员私下叫苦连天，认为“长官意志”未有深思细节，令他们难以执行。不过，无论是哪个层面、哪个环节出了问题，那些深度影响政策走向、月入介乎17.9万至33.5万元的13名决策局长和339名首长级政务官（AO，被称“AO党”）绝对责无旁贷，但向来鲜有官员就此问责。
根据2011年由香港集思会发表的《香港管治综合研究报告》，公共政策由制订到落实应该包括议题确定、政策分析、政策手段的建议及评估、咨询、内部协调、决策、执行、成效评估等八个步骤。据了解，在整个公务员团队当中，散落在不同决策部门当中的政务职系官员主责制订政策，而职级为“首长级丙级政务官（D2）”至“首长级甲一级政务官（D8）”的官员全都有份参与决策，他们月薪介乎17.9万至30.4万元，合共多达339人。《主要官员问责制》文件则可见，通常由D6或以上职官员出任的“常任秘书长”，对政策的制订和执行尤为重要，有责任带领下属确保政策达到预期效果。然而，假如决策局长未能履行职责，行政长官尚可报请中央免除任命，但当这300多名首长级政务官无法完成任务，特首却不敢追究他们责任。
误把“产出”当“成果”
以为“做咗”即“好咗”
所谓“问责”，并不只局限于泛民主派经常嚷嚷的“下台”，而是对公共决策的一种“承担”——必须深入了解各个决策范畴面对的问题核心，方能对症下药，而非药石乱投——以土地问题为例，其实香港并不缺地，而缺一个敢于收地重新规划的政府，但当局偏偏不敢触碰既得利益群体，才会想出“明日大屿”这种和稀泥的招数。可恨是，香港的问责文化不成气候，由始至终都缺乏清晰的制度伦理和具体的问责传统，令社会上下误以为“问责”就是“追究责任”、“下台”就是“问责唯一结果”——《施政报告》从制订到落实之所以为人诟病，正正源于整个管治团队尤其高级决策官员欠缺一种担责精神，根本不知道自己需要承担什么责任、解决什么难题、制订什么政策。
显而易见的例子是，历任行政长官总喜欢在《施政报告》中用不少篇幅罗列自己任内提出这样那样的政策，却鲜有向公众交代有关措施的落实进度和实际成效，更极少主动提及做得不好的地方。以林郑为例，她曾于2017年发表首份《施政报告》前夕，主动公布《第五届政府就任100天工作进展》，用8页A4纸列举78项工作，包括行政长官与司局长在内合共出席逾50次地区座谈会、与传媒聚会249次、接受传媒访问183次、到访内地40多次、外访接近20次等等，明显是把“产出”当作“成果”，以为“做咗”等同“好咗”——然而，林郑等官员与传媒的数百次接触当中，是否都能如实、不游花园、不避而不答地回应传媒？传媒有否因而更有效监察政府？公众知情权是否因而得到更好呈现？没有，从来都没有。
不过，话说话来，撇除林郑月娥误把“产出”当作“成果”、以为“做咗”等同“好咗”，这种主动交代工作进度的做法，其实值得鼓励。事实上，早在回归前后，每逢《施政报告》公布前夕，当局还会发布一本厚如电话簿的《施政方针》及《工作进度报告》（两者于1999年合并为《施政方针》），当中巨细无遗地辑录政府在《施政报告》当中所承诺措施的工作目标、在过去一年的落实进度，以及预计未来12个月的工作成效。例如1998年发布的《工作进度报告》显示，施政达标率为96%，即当局于1997年承诺落实的961项措施当中，有922项如期实现。
不过，后来屡有传媒揭发《工作进度报告》涉嫌滥竽充数，例如把一些延迟、落后，甚至正在检讨的项目纳入“如期落实”项目当中，借此提高施政达标比率。当中存在三大漏洞——首先，单看部门提出工作目标，往往无法了解问题全貌，例如水务署曾把“与广东当局至少举行一次高层工作会议”列为目标，以为开完会就算完成任务，却没有向公众交代购买东江水的细节问题；其次，有关部门把目标细化及量化，却无助解决问题，例如教育署为提升新移民的英语能力，竟然制订“在内地儿童来港前，向他们的父母派发英语基础自学套”的目标，以为人人都可自学成才；最后，尽管特首在《施政报告》提出多项承诺，但个别部门根本没有将有关措施列入工作目标，令承诺无法兑现。于是，由2003年开始，行政长官便不再主动交代施政进度，而是把《施政方针》精简成《施政纲领》，只记录未来18个月的主要政策、立法项目和检讨重点。
评核制度不提“成果”
重量不重质乏“效益”
问题是，“目标”设定得差，并不代表不需要设定目标，而有效的“目标”更应该相对措施的“成果”而定，而非只追求特区政府经常挂在嘴边的“成本效益”。现代公务“绩效评核体制”的六个重要元素，分为“衡平”（Equity）、“节约”（Economy）、“效率”（Efficiency）、“产出”（Outputs）、“成效”（Effectiveness）和“成果”（Outcomes），而欧美各国近年的评核标准也已由“注重效率”改为“注重成果”，但香港管治队伍却仍然把“产出”当作“成果”，甚至只提“产出”而不提“成果”，导致这套原本应该以“成果为本”的评核制度，变成了“重量”而“不重质”的“成本效益”评核制度。
因此，设定适当的“目标”、建立以“成果为本”的绩效管理制度，将是有效改善政府施政表现的关键。事实上，经济合作暨发展组织（OECD）早已倡议各地政府仿效企业实行绩效管理，为不同决策部门制订关键绩效指标（Key Performance Indicator，KPI）。美国学者合著的《改革政府》一书也提及，应以企业家精神作为改革政府的基本原则，并认为这种“企业型政府”的治理模式将会取代传统的官僚主义模式，令政府不再是高高在上、自我服务的官僚机构，而成为讲究质量的“企业型组织”，会以民众需求作为施政导向。
个别政府所实行的绩效管理制度相当具驱动性和惩罚性。以澳大利亚政府为例，便将各个决策部门的关键绩效指标与财政拨款挂钩，即每个部门申请拨款时，都需提交使用该笔款项的关键指标，而如果有关部门最后未能达标，甚至没有提交指标报告，就不能再获当局拨款，整个部门都可能被解雇。至于向来以高效能著称的新加坡，更把决策官员与公务员的薪酬直接与有关部门的施政绩效挂钩，影响官员近三至四成的花红。
度身订做绩效指标
共同承担治港责任
当然，究竟要设定怎样的指标，才能令政府措施起到关键作用、不会重蹈昔日《施政方针》或《工作进度报告》的覆辙，必然面对极大争议，即是对官员的极大考验。例如台湾《商业周刊》曾于2014至2018年追踪报道台湾当局的KPI落实情况，结果发现绩效指标的设计存在“不K、不P、不I”的劣象——“不K”意指不是关键、琐碎、不需要的小事或例行事务；“不P”则指其目标与指标逻辑不通、纯粹是为花钱而花钱的表现；“不I”即是由于设计指标的公式出现问题，导致指标的目标值过低，甚至涉嫌投机取巧。
不过，新加坡政府所设定的关键绩效指标，便获得各国赞誉。以《2016年新加坡公共部门绩效检讨》为例，当局便以建构机遇处处的国家、彼此关怀的社会、温馨友爱的家园、紧密连结的城市、安全可靠的新加坡为主要目标，设定多项能够提升国民生活质素的关键绩效指标，例如设定在55岁已经做好退休财务准备的新加坡人比率、新加坡地铁服务延误超过30分钟的最多次数、历年空气污染指数属于良好或适中水平的日数等等。
然而，香港官员却不擅更不敢设定这类用以自我监察的关键绩效指标，完全欠缺绩效管理意识。试想像，假如特区政府把解决房屋问题的其中一项关键指标定为“三年上公屋”，那么，当局会否大胆运用《收回土地条例》征收那上千公顷被发展商囤积的农地、积极开发被丢空多时的棕地，甚至检讨丁权以释放预留作乡村式发展的丁地，再大举兴建公营出租房屋，令人人得以享有安居之所，而非妄想以“明日大屿”那二十年后的远水，来救今天这近火？
答案显而易见，特区政府不但应该为各个决策部门度身订做关键绩效指标，更应该把所有政治委任官员和有份制订政策的首长级官员涵盖其中，要求他们共同承担制订有效政策、做好“港人治港”的责任，而非纵容这个所谓“天之骄子”组成的行政群体无所作为。
上文刊载于第235期《香港01》周报（2020年10月12日）《“AO党”缺乏绩效管理意识 谈何有效落实《施政报告》？》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。