十三问中国经济之九：财政备有近十万亿级弹药！
2024年“两会”召开，中共二十大换领导班子之后，由李强带领的新政府带来的首份《政府工作报告》，而今届两会，最受关注的话题，就是中国经济发展问题。
“中国是2023年的输家”、“中国是反全球化的输家”、“中国是贸易战的输家”……这是《华尔街日报》在2023年岁末报道中国时用的句式。此外，“中国经济是否会陷入‘停滞的十年’”、“中国经济陷入恶性循环”这些杂音也不绝于耳。当然，西方媒体将中国定义为“loser”，这不是一个新闻，而是西方媒体多年来的惯用伎俩，同“中国崩溃论”、“中国经济登顶论”如出一辙。然而现实却是，中国已经成为全球第二大经济体、中国在新能源等新赛道远远超越西方发达国家、中国汽车出口量已经超越日德成为全球第一……正如中国外交部所言：中国经济没崩溃，反而“中国崩溃论”屡屡崩溃。
但从数据上看，确实“出口连续数月下降”、“吸引外资创历史新低”，“消费者信心指数委靡不振”，从社会层面来说，更存在宏观数据和微观感受之间的“温差”。“信心不足是目前中国经济的一个主要问题”也是一个事实。有人说：“微观经济感受才是真实的，无法用宏观数据修饰、打扮出来”。但是，难道说5.2%仍高于大部份经济体的GDP增长是“粉饰”的数据吗？更何况需要注意的是，炒作“中国经济陷入疲态”时，年均增长仍在全球大国中领先的中国经济结构转型已经悄然发生。
哪个才是真实的中国？何谓好？何谓不好？是看数据还是凭感觉？我们将通过十三个角度试著回答。
【《香港01》将陆续推出《十三问中国经济》系列文章，此为第九篇】
2008年次贷危机后，中央迅速拿出了四万亿救市方案。这个新中国有史以来最大的救市动作，扭转了快速走跌的宏观经济，但也在随后的几年里造成产能过剩、通货膨胀、房价飙涨、巨额地方债务、银行坏账、低效投资等一系列负面效果，以至于2012年后的宏观经济屡屡强调不搞大水漫灌，只是精准滴灌。这两年来，中国经济处于转型期，又赶上外围环境的压力，“4万亿”呼声又起，民间不少呼吁加大财政投入的声音。
但《政府工作报告》提出，积极的财政政策要适度加力、提质增效。赤字率拟按3%安排，比上年年初预算增加1800亿元；拟安排地方政府专项债券3.9万亿元，比上年增加1000亿元。另外，为系统解决强国建设、民族覆兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。
去年以来，一直有经济学者呼吁提高赤字率和增发国债。如，中国社科院金融所报告提出将财政赤字率阶段性提高至4%以上水平；在两会召开之际，还有的分析师预测，《政府工作报告》会将赤字率提升至3.5%左右。但中央依然按3%赤字率，事实证明，中央对大水漫灌的做法还是非常警惕，不希望为了求快而积累“灰犀牛”或“黑天鹅”等意外的安全风险。慢一点，稳一点，好一点，强一点，这是有意追求的目标。
3%的赤字率，是国际上安全警戒线的标准。事实上，历年来，中国都很谨慎地将这一数字控制在3%以内。这有一个很重要的考虑就是收缩政府整体债务规模。根据相关数据中国地方债规模已经达到60万亿，就在2024年春节前夕，基金业协会再次和证监系统的资管机构一起联合调查，摸底资管产品持有情况，调查后续一旦发生地方城投债违约，会以什么样的传染路径暴雷，地方城投债的风险到底有多大。
如果放松财政赤字目标，中国担忧政府债务可能走向失控，但因为近两年经济发展缓慢，社会要求实行大规模财政刺激，尤其最近要求放松这一限制的呼声愈来愈高。体现在报告中，就是货币政策将“灵活适度、针对性有效”，政府将“加大积极财政政策力度，提高政策质量和效果”，这与12月中央经济工作会议报告没有变化。
不过这并不意味著政府决策保守。由于中国经济基数在变大，实际上可支配的钱是在增加的。赤字率同样是3%，但GDP分母大了，赤字规模今年达到4.06万亿元。加上专项债3.9万亿元、超长期特别国债1万亿元，合计达到8.96万亿元，超过去年三者之和。另外，去年年底发行了1万亿元特别国债，若全部调入今年使用，实际赤字率可能达到7.2%。
值得注意的是，1万亿元人民币的超长期特别政府债券，中国政府只发行过四次超长期债务，比如1998年亚洲金融危机后，政府发行了特别债务，为主要国有银行补充资本。最近一次发行是在 2020 年，当时当局发行了价值 1 万亿元人民币的债券，用于支付疫情应对措施的费用。在土地财政受到限制、未来几年地方政府专项债务增量也有限的情况下，超长期专项主权债券可以有效支撑基础设施项目和三大工程的增量资金来源。虽然这次官方制定赤字低于去年，但传言1万亿主权债券中的大部份将在今年动用，这无疑能为2024年提供更大的经济刺激计划。
超长期特别国债投资的主要是国家项目，这点很明确。对于增发超长期特别国债，强调“专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设”，一方面回应了民间增加货币流动性的呼吁，另一方面排除了有些因转型不力陷入困境的行业企业企图借机解套的幻想。反对低效无效投资，是最近中央反复强调的一件大事，报告也再次强调这一点。这再次说明，低质量乃至危及长远发展的GDP，再快再大，也不能要。
在中央这本大帐上，向来都是稳健的。结合财政部数据，2023年中国财政收入实现了6.4%的增长，总额突破了21万亿元。这一数字看似令人振奋，似乎印证了国家经济发展的稳健与活力。然而，在这样一个财政收入增长的大环境下，却有地方政府出现财政紧张的情况。这也是事实。不得不更多关注地方财政，这其中究竟存在著怎样的原因呢？
究其原因，可以从以下几个方面来分析：
首先，一些地方政府在过去经济景气时期可能过度依赖了房地产等传统行业，未能及时调整产业结构，导致经济结构不合理，财政收入不稳定。随著国家宏观政策的调整以及经济形势的变化，这些地方政府的财政收入受到了较大影响。
其次，近年来，为了推动经济发展，地方政府大力投资于基础设施建设、教育医疗等领域，这些支出都需要大量资金。然而，由于一些地方政府对收入的评估过于乐观，导致了财政支出与收入之间的矛盾。尤其是一些地方政府在过去大规模借债用于基础设施建设，但由于项目收益期较长，导致了财政压力的积累。
地方政府自主财政收入能力的不足也是导致财政紧张的重要原因之一。一些地方政府对于财政收入的预期过于乐观，未能做好财政风险的防范工作，导致收入与支出之间出现了较大的缺口。
此外，随著经济增速的放缓，地方政府赚钱的能力也随之减弱，财政收入受到了一定程度的影响。尤其是在当前全球经济不景气的背景下，一些地方经济面临更大的压力，财政收入自然也就相应下降。
另外，地方政府过去为了推动经济发展，存在过度借债的情况。债务水平过高不仅增加了财政负担，还导致财政收入被大量挤占，从而加剧了财政紧张的程度。
总之，国家财政收入的增长与地方政府财政紧张之间并非完全矛盾，而是反映了经济发展中的一些深层次问题。整体看财政政策安排，看来整体基调是中央加杠杆，地方化债务。具体来说是，中央政府发行特别国债投资，省级政府发行特殊再融资债券化债，省级以下地方政府严控新增债务和借助政策性银行信贷投资。其中，特殊再融资债券融资会挤占专项债实际融资和有效投资，实际有效投资更加依赖于中央投资。这一定程度上可以扭转债务与信用错配问题，降低地方债务风险。
看财政政策，关键不是赤字率多少、财政支出多少，而是财政投向哪里、效果如何。中央政策导向很清楚：稳健作风。我们要理解一点，当下中国经济处于以时间换空间的转型期，不是要图快，而是要好，要确保高质量发展。但中央线路图再好，都要看地方政府的落地执行情况。