【施政报告．观点】聚焦基层医疗舍本逐末 应着眼根本问题

本周三（11日）林郑月娥发表施政报告，当中医疗改革的部分着眼于推展基层医疗，包括成立发展督导委员会进行跨部门统筹，以及率先于葵青区设置地区康健中心等。的确与林郑所指“预防胜于治疗”，适当发展基层医疗的确可有助预防疾病和减轻医院和医生的负担。然而归根究底，现时香港医疗服务的结构性问题在于公共医疗系统严重超出负荷，而大部分市民因经济问题又须依赖公共医院系统。医疗政策于发展基层医疗为重点，似是本末倒置，到底能否真正改善香港的医疗问题尚为疑问。

基层医疗推行已久  改革缓慢

推动香港基层医疗的计划已有20多年历史。早于1990年时，基层健康服务工作小组已发出报告（《人人健康，展望将来》）审视香港的基础医疗并作出建议。至2008年更就促进基层医疗作出公众咨询（《掌握健康　掌握人生》医疗改革咨询文件），并于2010年9月于卫生署下成立“基层医疗统筹处”统筹香港基层医疗的发展。然而至今为止，实际上的政策却只有“长者医疗券”、“护士诊所”、以及“疫苗接种计划”等几项。检视这多年以来的成绩，实在未能称善。

以长者医疗券为例，其设立目的为鼓励长者使用医疗券于私营的预防性护理服务，以减轻公营医疗体系的负担。而且有7成以上的长者为长期病患者，他们在治疗期间特别需要健康护理和咨询作“二次预防”，医疗券的设计原意也希望藉补贴以增强长期病患长者的健康护理。虽然医疗券的金额由最初的250元增至2,000元（最高可累积至4,000），然而实际上，有很多长者并没有将医疗券用于其原初的目的。卫生署的数据指出有8成的长者将医疗券用于急性和慢性病的诊金，而非当初计划的护理上。

另外一项主要的基层医疗推广项目为设立护士诊所。香港至今已设有200多间护士诊所，当中大部分属健康护理，为糖尿病、心脏病等长期病患者提供验血、量血压等健康跟进服务。虽然普遍认为护士诊所在这方面的确能发挥效用，但服务内容仍以跟进长期病为主，难以做到基层医疗所强调的预防效果。例如现时长者流感疫苗接种率只有3成多，远低于世卫标准的7成半。病患者也不能在护士诊所得到诊治，而须寻找医生诊症，最终无助于减轻医疗体系的负担。

医疗改革欠新意  根本问题未解决

本次施政报告所着眼基层医疗的部分，大部分只是现有政策的延续，其内容能否达到所说的“预防胜于治疗”和有效减轻公共医疗体系的负担尚存疑问。而从整体而言，报告的医疗政策欠缺整体规画以解决现时公营医疗系统远超负荷、公私营医疗失衡等结构性问题，有转移公众视线、舍本逐末之嫌。

虽然施政报告指政府会投放足够的资源和加强配套，就没有更具体的新政策。当中的“十年公营医院发展计划”于2016年的施政报告提出。此计划除了进度缓慢外，而且更有资源错配的问题。根据规划署推算，未来的人口增长主要集中于新界区，但此计划所增加的病床数却有近一半集中于新九龙中医联网的启德医院，可见其欠缺整体长远规画。

众所周知，现时公共医疗系统负担远超负荷，加上人口日渐老化，未来对医疗的需求只会有增无减。现时市民若要轮候公共医疗服务，尤其专科门诊等，往往需很长时期。但另一方面，私营医疗价格极为高昂，而且收费制度并不透明，又令普罗大众却步。将精力与资源投放于基层医疗推广医疗并非不好，但轻重缓急有别，在整体医疗系统久缺长远打算时，似有涸辙枯鱼之疑，无助排解燃眉之急。

虽然施政报告承诺会全数聘请本地医科毕业生，但却未必能解决香港医疗系统一直以来公私营不平衡的局面。现时受聘于公共医疗系统的医护人员约占整体6成，但却服务9成的病者；反之4成在私营医疗系统的医护人员却只服务1成的病者。就大局而言，政府宜先处理如何协调公私营医疗系统，善用现有的医护人员资源。而长远上，又应思考如何发展整体医疗系统以配合不断增加的医疗需求。

发展基层医疗虽然是全球潮流，但充其量它也只是医疗系统的辅助角色，并非真正解决问题的根本。而根本的问题在于香港的公共医疗系统真的超出负荷，即使发展基层医疗减轻其压力也只是杯水车薪。