与时偕行新征程．六｜告别“㓥房之耻”　香港也要“共同富裕”

特区政府发表的《2020年香港贫穷情况报告》显示，2020年香港贫穷人口多达165.3万，贫穷率为23.6%，两者均创下自2009年有记录以来的新高，即每四人当中就有一个穷人。香港的贫富悬殊真相与中央提出的“共同富裕”理想形成极大反差，有论者认为后者值得前者反思借鉴，但也有不少人将“共同富裕”视为“干预市场”，甚至把它放在“资本主义”的对立面。两者真的存在冲突吗？有关对立印象是如何形成的？它又如何体现在特区政府的施政当中，导致诸多举措无法对准问题症结？有心处理贫穷问题的特首李家超和政务司司长陈国基，究竟有何良方？面对最为棘手的房屋问题，早前落区探访㓥房居民的房屋局局长何永贤，除了深深感受“民生痛点”之外，在“提速、提效、提量”之前，又应怎样认识有关问题？

（编按：适逢香港回归25周年，向来提倡“积极一国两制”《香港01》特此发行纪念特刊《与时偕行新征程》，当中收录昔日七篇深度报道，记载香港进入社会转型时期的关键思考。此乃其六，整合自第292期及第303期《香港01》周报。）

一、房屋是深层次社会矛盾症结

2021年11月举行的中共第十九届中央委员会第六次全体会议，通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，当中确立将会坚定不移走全体人民共同富裕道路，以实现习近平新时代中国特色社会主义的更大胜利。“共同富裕”无疑成为决议的关键词之一。其实， 2021年8月中旬，本身是中共总书记的国家主席习近平主持中央财经委员会第十次会议时，已正式将“共富”列为中共第二个百年的工作重心。

碍于历史印象和片面认知，很多人的第一反应都会质疑“共富”是要回到“共产”的道路上，抑或认为相关理念与奉行资本主义制度的香港八竿子打不上关系。然而，当香港长年面对贫富悬殊、分配不均等深层次矛盾，M型社会的趋势更一天比一天严重，中央提出“共富”，对香港也有所启示。

细看中共文件就会明白，“共同富裕”是为了缓解社会主要矛盾——“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，简言之是破解发展不充分、分配不均。这些问题其实与香港的贫富悬殊、分配不均等深层次矛盾不谋而合。根据《2020年香港贫穷情况报告》，2020年香港贫穷人口高达165.3万（政策介入前），贫穷率达23.6%，当中有80.5万人为在职贫穷人口，长者贫穷人口则有58.3万人，另有20万人生活在环境恶劣而挤迫的㓥房。而以0到1来反映一个城市财富分配平均程度的坚尼系数，香港在2016年已高达0.539的水平，远超0.4的警戒线。

凡此种种皆反映香港社会财富分配极为不平等，基层市民长期生活在水深火热之中，富人则继续歌舞升平，而政府未有有效施政，调节这种不平等的问题，这必然会滋长大量的负面情绪。

分配不均、发展不均为社会所带来的危害，在2019年反修例风波中有目共睹，但当我们尝试把“共富”的理念与香港产生联想，不少人会把它放在资本主义的对立面上，认为它与香港社会格格不入。事实上，在近年的社会运动中，要求推动社会发展充分、做好分配、反㓥房、反贫穷等也从来绝非市民示威时的主要呼声，当政府推出长远的产业发展、建屋规划，抑或是兴建连接口岸的基础设施建设时，更少不免有民意代表和市民齐声反对。

这种扭曲的心理和现实状态，与香港推崇备至的“积极不干预”资本主义制度不无关系，政府习惯于放任市场发展，任其按照“无形之手”调节市场经济发展，而市民亦乐于在政府不干预市场的环境下，“自由”生活和工作。对于基层群体和生活困难的市民，政府习惯小修小补派发津贴，市民也乐于“收糖收钱”，而非要求政府把钱放在经济发展和建设规划上。因此，社会大众很容易片面地以为，干预市场等同于“计划经济”，以为“共富”是要回到均富和共产的时代。这种对“自由市场”的肓目崇拜，既可体现在产业发展的负面态度上，也反映在港人长期沉迷于短视的资产增值游戏中。

不得不说，资本市场的游戏规则在香港已根深蒂固，比起社会长远民生和发展稳定，大部分人更关注市场的稳定性和资产的增值游戏，因此对政府的“不干预”可谓最欢迎不过。

就以董建华政府在1997年提出的“八万五建屋计划”为例。该计划提出，香港每年供应不少于85,000个住宅单位，希望十年内全港七成的家庭可以自置居所，轮候租住公屋的平均时间由6.5年缩短至3年。惟美好的远景遭到“现实”打压，1997年金融风暴和2003年“沙士”令香港楼价一落千丈，私人物业在五年多的时间内普遍贬值70%，很多中产阶级成为负资产。

在此之前，房地产和股票市场其实是资产增值的“狂欢地”，单单在1997年上半年，楼价大幅上升三至五成，市面上出现大量的短线投机情况，不少市民借钱“炒楼”。金融风暴戳破楼市泡沫，“八万五”被怪罪为元凶，董建华政府在社会的舆论压力下，只能叫停．取而代之的是由时任房屋及规划地政局局长孙明扬提出的多项房屋政策——“孙九招”，具体的措施为取消定期拍卖土地，暂停勾地一年；即时结束居屋计划；未来公屋兴建由需求主导，平均轮候时间不超过三年，其间更“私有化”部份房委会公屋商场、街市和停车场，成立领汇（现为领展）。

当时政府有意借用市场的“无形之手”，让整体经济和楼市自行调节，被认为是“与民休息”的良政，但它实际上既不解决市民的安居问题，亦不规划香港未来的发展蓝图。取消定期拍卖土地、被动供应公屋、停止出售居屋等多项政策，令房屋供应出现断层；取消定期卖地、只以“勾地”方式出售，变相将土地供应的主导权拱手相让予发展商，埋下日后楼价飞涨的伏线，亦令社会普遍误会政府推行“高地价政策”以维持“低税制环境”。

事实上，楼市在2003年沙士过后快速回暖，大量的热钱再次流入楼市，社会大众重新回到熟悉资产增值的游戏之中。2004至2019年间，楼价飙升391%，即使香港在2020年经历经济衰退6.1%，但楼价指数只由2019年的383微跌至381.2。

楼市的长期炙热亦再一次折射出港人对住房的普遍看法，比起自住，住房更多是一种资产增值的商品。这就形成一种“有楼无人住、有人无楼住”的怪象，有物业、股票的“有产者”才有资本加入这场资产增值的游戏，而“无产”的基层市民不只置业无望，还须承受高楼价所带来的高租金问题。然而，政府无意纠正这种“置业思维”。纵然政府在2014年设立48万个单位的十年房屋供应目标（按60：40的公私营房屋供应比例计，也就是29万套公营房屋，即每年2.9万套），但此后没有一年能够达到最初订立的供应目标量，却凭借拍卖土地、印花税等赚取大量营收，2016、2017、2018年的地价收入皆占政府收入近两成。

截至2021年12月底，香港有约15.3万宗一般公屋申请，平均轮候时间达6年，为二十三年以来新高，若计及约9.65万宗配额及计分制下的非长者一人申请，轮候总数达24.85万宗，另有20万人生活在环境恶劣而挤迫的㓥房中，承受不合理的租金。政府根本无法令人相信“住房”是用来安家，而非用来赚钱和炒卖的“商品”。

二、从告别㓥房开始重塑居住正义

对任何城市而言，只有确保人人都能满足更好生活需求、共同分享发展成果，才能有效促使人人努力推动自我发展、分担社会责任；但在资本主义极度扭曲的香港，单是居住问题已经对人们实践追求造成诸多限制。因此，必须重塑香港的居住正义，彻底扭转“物性”高于“人性”的资本逻辑，才能形成以公平正义和共享成果为原则的城市价值——这一切，需要从港澳办主任夏宝龙在2021年提出的“告别㓥房”开始，但绝不仅限于“告别㓥房”而已。

很多人不把居住权视为基本人权，又或把狭义和广义的居住权混为一谈，也就看不到居住正义的必要。狭义的居住权可被视为一种私权，指对房屋及其他附着物享有占有、使用的权利，也即“所有权”；广义的居住权则是一种公权，因为居住是人类维持生存的基本条件。

联合国大会于1966年通过的《经济社会文化权利国际公约》以居住正义为基础提出“适足居住权”，指任何人都有和平、安全而有尊严地居住在某处的权利。《公约》具体涵盖七个条件，包括“住屋权保障”、“服务、材料、设备和基础设施的供应”、“可负担性”、“宜居程度”、“住屋机会”、“地点”及“文化环境”，并且明言“适足住屋不只是有瓦遮头及四面墙，还要住得有尊严及安全，亦不应完全以商品视之。”

换言之，政府的责任不只是确保人人有屋住，而且必须让人人住得安心、自在。但看看当下的香港，以最为人诟病的㓥房——在建筑物单位被独立分间的房间为例比对《公约》列明“适足居住权”七项条件，单是“宜居程度”和“基础设施”两项，已经惨不忍睹——人均居住面积奇低，只有48平方呎，即一张乒乓球桌的空间；卫生环境相当恶劣，很多都是厕厨合一，根本没有尊严可言；极具安全风险，多涉违规结构改动而且工程质量欠佳，例如开凿额外门口而违反逃生途径规例、开凿额外通风口而影响耐火结构完整性等等，导致意外横生。

至于“住屋权保障”和“可负担性”同样欠奉。运输及房屋局于2021年3月的《“㓥房”租务管制研究工作小组报告》（下称《㓥房研究》）指出，有八成以上㓥房位于楼龄达五十年以上的楼宇，而且近半是没有业主组织和物业管理公司的楼宇，亦即是坊间俗称的“三无大厦”；住户每月入息中位数为15,000元，但月租中位数高达4,800元，意味㓥房租户每月至少有三分一收入用于房屋开支，可谓相当沉重。

根据《㓥房研究》，全港共有29,897个楼宇单位被改建成多个㓥房单位，合共分间出100,943间“㓥房”，即平均每个单位有3.38间“㓥房”，居于这些㓥房的人口估计有226,340人。就㓥房位置分布，从2016年中期人口统计所见，有56.9%的单位位于九龙、23.6%位于新界，以及19.5%位于港岛，其中最多㓥房的地区为油尖旺区、深水埗区、九龙城区、东区及荃湾区。另外，全港还有超过4,000间天台屋，3,415间板间房及1,165间太空仓，若把这些不适切居所都计算在内，全港一共有约11万间㓥房。

有人以为，全港有约750万人口，只有区区20多万人居于㓥房，那变相说明大多数人的适足居住权都能获得保障。现实是，㓥房现象只是城市因为缺乏“居住正义”所形成的其中一种“居住贫困”表现，而“居住贫困”所涵盖的群体并不只基层住户，还包括大量“楼奴”、“蚁族”。一般来说，当城市住房过度市场化和商品化，难免导致数量庞大的中低收入群体因为购买和支付能力不足而无法获得与社会发展水平一致的居住条件，或者因而需要长期承受较大经济负担。

中央多次强调，共享发展理念必须以人民为价值主体，所以在不同阶段的社会发展进程当中，都必须确保广大人民的尊严能够得到应有关注，权利得到公平保障，需求得到不断满足，才能将人们从各种限制当中解放出来，才可真正实现全人发展。基于这样的原则，就不难理解中央对特区政府提出“告别㓥房”的治理目标，绝对不是说说而已。

三、拆解居住不正义四大成因

“告别㓥房”并不仅限于告别市面上那十多万个分间式单位，而是应该消灭一切居住条件差劣的房屋，从而全面提升市民生活品质。当然，在“告别㓥房”之前，必须认真探究这些㓥房及不适切居所的结构性困局，再思考当中有哪些必须透过制度上的改革进行解构。

问题一：房屋供需脱节

“其实我们从五十年代起已开始出现类似㓥房的住房，或比起㓥房更差的住房，我们在六、七十年代都未有解决那个问题，我看不到为何现在可在十年八载之内解决。”香港城市大学公共政策学系教授叶毅明对“告别㓥房”感到悲观。

无可否认，房屋供应不足的问题困扰港英政府及特区政府已数十载，香港人口从五、六十年代慢慢膨胀，房屋供应严重不足，许多市民自行搭建寮屋或木屋居住。七十年代，时任港督麦理浩落实“十年建屋计划”，目标在1973至1982年期间提供180万人的住屋。1973年香港实际人口有约400万人，当中居住在不适切房屋如寮屋、木屋、徙置大厦等有大约94万，而七十年代又有大量难民涌入香港，建屋计划即使延期至1987年完成，仍有近75万未能安置的寮屋人口。

叶毅明认为，之后的九十年代至二十一世纪初期间的二十年是解决房屋问题的“黄金时间”，因为香港在这段时间日益富裕，而且房屋供应亦较为充裕，公屋轮候时间只需三年。可惜，政府未曾把握时间解决不适切住屋的问题，其中最大的问题是没有“未雨绸缪”。㓥房问题的根源就在于2000年后有约十年时间完全没有规划过新的土地供应，原因是香港于1997年经历金融风暴后，楼市急速下挫五成，时任房屋及规划地政局长孙明扬于2002年推出“孙九招”，以减少土地供应来刺激楼市，“根本就是这样停了十年，不只是什么都不做，而且是直接不去计划，这就是（房屋供应问题的）‘分水岭’。”

叶毅明还提出兴建公屋程序上的问题，过往兴建公屋多会使用标准土地，但到后期的公屋地盘不再是标准地，加上建造时的法规及因素亦早已过期，令每个程序都会稍微延迟。他表示，以往的地盘都位于面积较大的新建区，变相有足够位置可放置大型机器，也可以同时动工兴建两栋或以上的楼宇，“但现时我们参观过的地盘面积颇小，还是‘三尖八角’，施工时的设计会有种种的因素和条件限制，不能够同时进行工程。”

问题二：城市规划失当

“可能政府是不认识香港，才会以为香港㓥房问题极度严重，需要到2049才可以解决。”香港中文大学地理与资源管理学系教授伍美琴重申对“告别㓥房”的看法。她对取缔㓥房持较乐观的态度，原因是她认为相对于其他城市，香港居住在不适切居所的市民数量并非很多，以全港700万人口所计算，居住㓥房的人口只占2%。最值得留意的是，虽然全港共有20多万人居于㓥房，但根据数字显示，有相当一部份的住户是年轻工作人口，“可能他们的家与上班的地点距离比较遥远，变相令他们居住在㓥房。”

职住不平衡是香港其中一个严重的城市规划问题，现时香港大部份的工作机会集中于香港岛、九龙等地点，新市镇的居民每天必须花数小时来回上班及居住地点，并支出较多的车费。因此，有部份年轻人会选择搬到市区，宁愿居住在不适切居所，变相造成㓥房需求的增加。

伍美琴解释，“城市规划”所强调的并非只有一个“住”字，而是这个“住”可以维持一个家庭的稳定性，“它不只是满足人‘衣食住行’的需要，而是可让人在成长的过程中与那个地方、社区，或者其他人去建立一个良好的关系、良好的联系。长远而言，这样可为社会减少很多问题。”

不过，政府在过往的新市镇规划中，似乎并不了解城市规划的重要性，而这种不重视无意间变成了造成㓥房问题的“元凶”。伍美琴称，以前曾经访问居于旧区板间房的基层市民，有部份人成功“上楼”却不太愿意去，除了认为地点过远、交通费昂贵外，最大的问题是没有工作，“他们宁愿居于湾仔（板间房），因为那边有很多odd jobs（杂活），可能清晨三、四点便起床工作，但在新市镇是不可能有这些工作的，所以他们会宁愿留在这里。”

因此，要“告别㓥房”不单单需要更多的土地和更快的建屋速度，更需要良好的城市设计，让一些㓥房户即使居于距离市区较遥远的新界，也可找到合适的工作，拥有一个他们能够好好适应的社区。如果政府只执着于尽快建屋，随便将基层市民“塞进”这些房屋，他们到市区工作或生活的动机不会有所改变，㓥房的需求就会照样存在。

问题三：㓥租活动猖獗

城市规划及房屋供应固然是造成㓥房问题的重要原因之一，但细心留意会发现，㓥房的存在其实是一种回应供求的市场反应机制，是香港自由市场无意造成的问题。当然，㓥房的环境恶劣及租金昂贵，某程度上是业主不合理的行径造成，但业主为何要选择将单位改建成㓥房，然后不断地加租？一切都是源于资本市场带来的经济诱因。

香港大学房地产及建设系副系主任蔡鸿达认为，对于业主而言，如果他们把购入单位当作一个收租物业，或是等待单位被收购重建，这些单位无论如何也会被丢空，虽然业主可以选择将单位整间出租，“但如果经济诱因能够让业主选择‘㓥售’，他自然会将单位‘㓥开’。社会其实有数据显示市场上有多少人正等待‘上楼’，如果真的无法赶上供应目标，这个（㓥房）市场自然会走出来。”

蔡鸿达续以经济角度解释㓥房市场的出现：“很多人会问为何㓥房每呎租金会与豪宅不相伯仲，两者之间的分别真的不大，其实很恐怖，而我们通常会以经济租值（economic rent）的理论解释这个现象。”经济租值是指生产要素收入和其机会成本之间的差额，如果应用于土地和楼价之上，便是等于土地的使用价格与转移收益之间的差额。简单而言，当土地被建造成楼宇出售时，由土地转为楼宇之间会产生一些“生产要素”，例如种种的人力或物力资源。㓥房市场的昂贵租金就是这样形成的，当业主将普通单位改装成㓥房单位，中间所产生的生产要素可让㓥房的经济租值有所增加，业主便能因应私人租务市场收取高价的租金。

问题四：依赖地价收入

香港理工大学专业及持续教育学院讲师李峻嵘认为，㓥房问题并不只因资本主义的问题，而是与城市的财税制度相关。“例如公屋兴建的速度较慢，或是只有社会极度底层的市民才可居住公屋，这些做法某程度上是保障大、小业主的利益，二来亦令政府不需要兴建那么多公屋。”

李峻嵘分析，兴建公屋需要资金，政府未必愿意使用大量公帑作建屋或营运开支，反而更倾向兴建更多居屋。“这个问题有两个层面，第一，对政府而言，他不希望有庞大的公共财政负担，所以要求房委会自行管理财政；第二，房委会于二十年前停售居屋（即孙九招），担心停售后会有财政赤字，便向领展等财团出售商场、停车场等，某程度将公屋塑造成公众负担。”

本土研究社成员陈剑青认为，房屋税制的不健全是制造㓥房问题的另一因素，社会出现环境恶劣的㓥房，源于房屋税制未能隔绝投机主义进入房屋市场，令市场无法以用家为本，“为什么香港兴建的楼宇数量一直增加，但楼价却愈来愈贵？因为有很多买家购置物业不是用作自住，而是用作收租。”

陈剑青指出，房屋税制是房屋资源的二次分配，用于确保市场上的所有单位能够分配均匀，而非集中在一小撮人的手上。若房屋税制失衡，会令资源倾斜至发展商或大业主手上，让基层市民无法取得房屋资源。

四、改正“置业主导”房策错误

要彻底“告别㓥房” 绝非易事，但“不容易”并非从政者怠慢的理由。关键问题在于，社会是否认同“富人住豪宅”的基本前提是穷人也能享有适切居所？若是如此，大家又怎会以各种理解合理化㓥房的继续存在？特区政府又怎能够继续错误地沿用以置业和私营为主导的房屋政策，而不大举兴建公营出租房屋？

政府近年积极推行过渡性房屋政策，不过，外界一直批评过渡性房屋对“告别㓥房”的成效有限，而且治标不治本——首先，基层住户只可在过渡性房屋内居住两至三年，而不论他们居住期满之后是否能够“上楼”，届时都必须“卷席离开”，即总有一定数量基层回到㓥房市场，变相制造了对㓥房的无限需求；其次，与其用数年时间寻觅土地和兴建数量有限的过渡性房屋，何不干脆善用有关土地兴建公营房屋，永久性地解决基层住屋困局？

政府及相关持份者无疑需要改善过渡性房屋的配套，例如延长未能“上楼”的基层市民居住年数、提供更多搬迁、杂费等资助，让他们不需感到徬徨。不过，过渡性房屋终究只是权宜之计，如果政府以为可以借此解决基层住屋困局，那实质上是本末倒置，甚至变相制造另外一种居住不正义之下的居住贫困现象。

要彻底“告别㓥房”，还是需要依靠日后提高房屋供应量，尤其公营房屋的供应量，令其至少可以达到《长远房屋策略》所定立的目标。特区政府在2021年的《施政报告》提出“北部都会区”愿景，亦表示会在这个地区提供三十万个单位，因此这个愿景是“告别㓥房”的关键。

但是，“北都”的房屋规划应该关注两个重点：一是有更混合的空间，不能够一味打造“创科基地”，却缺乏基层市民的生存空间；二是改变房屋政策目标，不应再以置业为主导，正如陈剑青指出，“只要政府不改变现有的整体房屋策略，即使（政府）在市区不停地透过发展商重建旧楼，㓥房仍然会以不同形式继续存在。”