与时偕行新征程.二|打破港深区隔意识 别再“赔上”北部都会区
特区政府在2021年10月公布《北部都会区发展策略》(下称《发展策略》),提出发展涉及三分之一香港土地的“北部都会区”。政商界对此评价正面,认为港府总算迈出“进取”的一步。“港深融合”和“发展新界北”这两大议题其实早于上世纪八十年代已有讨论,港深两地学者更就此提出不少可行性方案,当年那些方案与今日的构想可谓“异曲同工”。香港在这方面的议而不决,已造成太多损失,以李家超为首的新政府应尽快制定具体时间表、细化措施,让香港重新踏上发展台阶。
撰文:黄云娜、郝子雨、杨滢玮
(编按:适逢香港回归25周年,向来提倡“积极一国两制”的《香港01》特此发行纪念特刊《与时偕行新征程》,当中收录昔日七篇深度报道,记载香港进入社会转型时期的关键思考。此乃其二,整合自第229期、282期、第286期《香港01》周报。)
一、建设北都是“欠债还钱”
曾任深圳市科技局副局长,现任深圳市决咨委先行示范区湾区组专家、深港澳科技联盟顾问的张克科形容:“新界的发展不是‘今天’的问题,而是历史遗留下来的问题。是欠债还钱的问题,是还愿的问题,是新界人民跟上社会发展和共同富裕的问题。”
张克科此言并非凭空捏造。据他回忆,港深合作开发新界北的故事始于1985年,两地确定建设皇岗口岸,同时也规划了深圳河的治理及梅沙口岸的建设,后更邀请了清华大学、北京大学的专家前来规划设计港深边境发展,“但后来就没能往下走了,因为属于跨境重大基础设施建设,且深圳河还涉及边界的调整,就搁置下来了。”
张克科对新界北发展历程了如指掌。1991年,中央重提深圳河治理和边境开发事宜,张克科调任至深圳市政治协商会议(下称深圳政协)机关任处长,政协委员中有十二位来自香港,当中便有“皇巴士大王”、新田乡事委员会前主席文伙泰。应文伙泰邀请,张克科展开深港边境合作规划研究,并就跨境交通、港深科技大厦和口岸联检三个专题立项调研。
随后几年,张克科率领团队多次与深圳市政府、口岸办公室、国务院港澳特区办公室乃至外交部等各层级的领导人会面,论证发展的可能性,并在1992年首次提出结合福田保税区和河套地区的地缘优势,创办“深港跨境科技园”。围绕着“跨境科技园”,研究团队后来做了整体规划,把现在的河套、深圳湾和新田包含在内,画了一幅“7.9平方公里”的蓝图,“我们都觉得,这个事情等香港回归后能做。”
后来,文伙泰成立“深圳经济特区促进深港经济发展基金会”,继续资助港深合作开发新界北的研究。张克科亦陆续参与“一河两岸沿河经济带合作”、“一平方公里河套区”、“打通梧桐山贯通深圳湾大鹏湾”、“一地两检”、“跨境穿梭巴士”、“深港跨境工作签证”等研究报告。
可是,张克科等人的乐观想法——“香港回归后能做”,等到1997年香港真正回归之后,却遇上政治阻力,面对深圳方的努力,特区政府以“区隔思维”否决。从那时开始,新界北的发展按下了“暂停键”,就此停滞近三十年。
“(香港)以陈方安生(时任政务司司长)为代表提出反对意见,认为按照国际法划了土地,所以(1997年)7月1日后,河套就是香港的土地,深圳不能来这里谈开发的问题。”张克科无奈叹道。
直到2006年,港深研究机构开始发起“港深合作论坛”,并以“港深国际大都会”作为战略构想,探讨城际融合与协同,两地政府借此再有机会聚首磋商。文伙泰邀请张克科率领研究团队一起完善建议,于2008年在政府公开咨询的论坛活动中发表《香港与深圳“一河两岸”合作与发展的新思考》(下称《一河两岸》)一文,从港深合作的角度规划河套区以东的地区,并清楚勾勒出地图(上图),正式为新界北发展指明方向。
可是,在此之后,美国次按危机爆发,引起全球金融海啸,香港集中精力应对,复苏后又受惠于大量热钱流入所缔造的地产和金融蓬勃,再次把港深融合的议题抛诸脑后。
如果将《一河两岸》与《发展策略》作比较,不难发现,后者提到的“两城三圈”,即“港深紧密互动圈”、“深圳湾优质发展圈”和“大鹏湾/印洲塘生态康乐旅游圈”(下图)的功能,其实与《一河两岸》规划一脉相承。
从一方面看,特区政府的确终于迈出港深融合的历史性一步;但从另一方面看,这历史性的一步,已经足足慢了十三年,而且和十三年前就应该迈出的步伐相差不远。
“河套区”的发展进度滞后正是新界北发展乃至港深融合缓慢的缩影。2021年底,河套区终于平整了土地,得以进行第一期港深创新及科技园的基础设施工程,此时距离张克科等人于1992年提出的“深港跨境科技园”构想,已过了将近三十年。
同样地,从上世纪九十年代所提的“新界东北发展计划”,到如今拼盘而成的《发展策略》,亦是整整三十年。“这次的北部都会区不光是一句话,而是一幅画,而且是香港这边主动提出来的。”纵然耕耘深港合作多年,屡遇阻碍,张克科仍对《发展策略》给予高度评价,“我认为,这将是香港五百年一遇的好机遇。”
千呼万唤始出来,《发展策略》固然值得肯定,但这只是开始。掌声过后,有很多具体措施需要细化和深化。
二、向深圳学习规划思维
北部都会区的建设能够,或者应该为香带来什么改变?又将如何推动一衣带水的港深两地经济融合发展?要回答这些问题,香港有必要重新认识深圳这位既熟悉又陌生的邻居。近年,随着皇岗大改造、5G全覆盖、湾区城际快轨等大型项目的落实,深圳正在进行产业结构重组,并朝着新的方向大步跃进,而香港要做好自身规划,发掘新的机遇,就无可避免要了解深圳改革的大动向。
城市规划牵系着一座城市的发展命脉,城市拥有怎样的个性,就会形成怎样的规划,从而衍生怎样的发展。一关之隔的香港和深圳,就像是两个个性和命运完全不同的孩子 ── 深圳的血液中带有试验精神,出生时一穷二白,只能摸爬滚打地成长,撞到南墙就回头,走得平稳就继续,不断在探索中前行;香港更似是天生好运,虽不至于含着金汤匙,却总能在危机中化险为夷,根本毋须费力气打拼,就能保有辉煌之地。只是,当原有发展模式愈趋饱和,两地都不得不重整城市规划、推进经济转型时,仍打算“以不变应万变”的香港明显陷入发展困局,而以“滚动规划”和“适度超前”两大原则随机应变的深圳则成功华丽升级。
“香港和深圳很不一样,没有根据城市需求跟进规划。深圳的出生就是为了去探索、去试验,这是它的DNA。它的成长是试验的过程,先计划好该怎么走,错了就改变方向,走对了就继续。当然,之后不会一直这么走,因它会要求自己往前一点。城市(规划)本该是一个巨大的试验池,如何在试验中让每个人生活得更美好,是永恒的课题。”香港中文大学地理及资源管理学系教授伍美琴在2018年为了研究深圳的空间规划,曾北上住了数月,尔后每每提及当地发展,她都忍不住赞叹,作为二十一世纪的城市,深圳做得比香港好太多。
怎么个“好”法?在上世纪七十年代末期,深圳是仍然名不见经传的小渔村宝安县,农民年均收入只有134元人民币,每天有约两万人偷渡到农民年均收入达1.2万港元的香港;短短四十年间,她一跃成了本地生产总值(GDP)总量超过香港的大都会,甚至被视为“未来之城”。
深圳之所以“好”,绝对少不了“毗邻香港”的天然优势,以及敢闯敢拼的“天然基因” ── 1979年,宝安县升级为深圳市,并配合改革开放政策,在翌年设置经济特区,时任中共领导人邓小平寄语深圳“杀出一条血路”,时任国务院副总理谷牧则说“要有孙悟空大闹天宫的精神”。于是,两种社会制度和经济体制便在深圳特区得到了直观的交锋,也因而迸发意外的惊喜。
不过,即使“毗邻香港”又“敢闯敢拼”,如果没有一套适时更新、对症下药的城市规划,深圳就不可能成功。深圳城市规划设计研究院前院长王富海曾经解释,深圳的发展并非倚靠一张完美蓝图,而是以“滚动规划”为原则,每隔五年进行一次城市规划 ── 因为五年的周期,能够保证城市需求被“适度超前”,但又不致“过度超前”。伍美琴也指出:“早期的深圳不知道自己的路该怎么走,就学习香港,也走出去看不同的地方 ── 这有点像新加坡,新加坡独立之后就会到别的城市去学习不同的东西,用以学习借鉴。”
1984年,深圳虽被规划成“世界级先进城市”,但事实上,由于过去实行自上而下的计划经济,深圳一时之间的确难以适应市场经济和自主发展。在一筹莫展之际,深圳市领导去了新加坡、香港等地,借鉴“亚洲四小龙”的发展经验,如预留大面积的绿化土地、提早规划地上轻轨等。2000年后,面对高科技城市的转型目标,深圳再次走出国门,学习美国矽谷的精神,将生态环境、产学研一体化及创业友好氛围融入城市规划中,这便有了吸引大批年轻人创新、创业、大展拳脚的舞台。反观香港,市场仍是倚靠金融服务业及地产业,其他产业几乎毫无进展,未能表现出其创新力。如此“食老本”不识变通,将会面临“坐吃山空”的局面。
为什么香港总是“落后形势”?个中关键恐怕在于分不清什么是城市发展的“真问题”。在《城市规划:从终极蓝图到动态规划 ── 动态规划实践与理论》一文中,王富海指出,认知城市需要寻找出其中的三类问题:一是在不同阶段的发展模式下相伴而生的“非问题”;二是过于注重物质秩序而破坏生活秩序、颠倒黑白的“伪问题”;三是基于主观处置不当而产生的“真问题”。王富海说,规划要针对的是“真问题”,先找出症结,再对症下药。
以深圳为例,在前进的过程中,也曾遇到“系列症候群”这个大难题,例如景观大道斗气派、公共空间斗奢华、整洁街面斗一律、N旧改造斗根除、公建高配斗面子、大件招商斗规模等等,但王富海认为,在“规划”和“实施”中出现偏差是正常的,因为现实情况往往比较复杂,关键在于面对“偏差”时,敢于本着“规划良知”行事、触及既得利益结构、及时修正问题,就能无所畏惧勇往直前。不像香港,瞻前顾后、懒于改变,城市难免止步不前。
在不断优化城市规划布局的过程中,深圳形成了特色的“三轴两带多中心”组团结构,不但有效纾缓单一中心所在区域的交通拥挤,而且大幅缩减居职距离,有助提升生活质素,甚至统筹产业发展。在清晰的产业政策下,深圳辖下18个片区座落“三轴两带”上,传统强势行业与创新科技产业并行。反观香港,却长年在“单一中心”的规划中纠缠,一直只依赖“中环”作为商业核心,这不但“锁死”了香港的产业转型,也无视劳工阶层的通勤压力和交通系统的巨大负担。
土地问题也是城市需要面对的关键因素。深圳市规划和国土资源委员会委托深圳市城市规划设计研究院完成的《深圳2035城市总体规划—总体城市设计和特色风貌保护策略研究专项》,展示了一幅沿珠江东岸发展的“超级湾区都会”风貌图:香港的都会区将会从荃湾向屯门和元朗延伸,经过包括河套在内的新界西北与福田相连。虽然香港在规划洪水桥时也回应了这一设计,针对性地部署了创科产业,然而,对于多中心及本港最显著的土地问题,港府并未能有针对性地作出部署。
对比深港两地,不是为了盲夸深圳,而是希望香港能以深圳的发展规划为镜,看到自身的问题,并能够借鉴“深圳态度”,大刀阔斧去解决。
三、直面港式发展思维盲点
特区政府公布《发展策略》前的一个月,中共中央先后出台《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》(《横琴方案》)和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》(《前海方案》)两份重磅文件,港府第一时间对后者表示欢迎,但“欢迎”过后,似乎无法令港人充分感受大好前景。究竟香港应该怎样反思过去关于跨境协作乃至粤港澳大湾区建设的不足,又应该如何重建、重整自身经济结构,方能令香港透过“港深经济融合”的机遇再上新发展台阶?
对于中央连续发表两份分别涉及港澳两个特别行政区的重磅文件,相信很多人看完后的最直接观感会是,“横琴”有可能变成另一个“澳门”,但“前海”并不会成为另一个“香港”,而是直接晋身“一国两制”在内地的“试验田”。因为《横琴方案》提出粤澳两地政府“共商共建共管共享”的全新体制,当中澳门政府稍占主导,而《前海方案》则要求前海当局在“一国两制”框架下推进与港澳和国际的规则衔接和机制对接,香港很大程度上只能被动配合。
无可否认,这两种管治模式的确丰富了跨境协同发展模式的内涵,更意味以往只在港澳地区实行的“一国两制”开始进阶至可在内地城市试验的“两制一体”,但并非由最有经验的香港带领。若问个中原因何在,那就不得不对香港进行一场关于改革意识到发展理念的拷问。
《横琴方案》和《前海方案》无疑是《粤港澳大湾区发展规划纲要》自2019年2月中旬公布以来最为关键的两大篇章。方案出台之后,内地及澳门舆论普遍将之视为“一国两制”的新实践,因为它们都在不同层面上丰富了“一国两制”的内涵。例如《横琴方案》不但指明要“为澳门产业多元发展创造条件”,更会注重“推进粤澳深度合作”、着力“建构琴澳一体化”,从而为“一国两制实践行稳致远注入新动能”;《前海方案》则要在“支持香港经济社会发展”的同时,致力透过与港澳的规则衔接和机制对接以“丰富粤港澳协同发展模式”、“打造粤港澳大湾区全面深化改革创新试验平台”,从而“建设高水平对外开放门户枢纽和竞争优势”。
而且,两套方案所提出的“治理模式”明显有别于内地其他特别发展区域,无疑为“一国两制”对于国家治理体系和治理能力现代化的推进带来更多“跳出框框”的想像。例如《横琴方案》的最高行政机关“合作区管理委员会”将实行史无前例的“双主任制”,由广东省省长和澳门特首共同担任,并由澳门特区派出一名常务副主任,再由粤澳双方协商确定其他副主任——可见澳门政府稍占主导;《前海方案》则是继续“推进以法定机构承载部份政府区域治理职能的体制机制创新,优化法定机构法人治理结构、职能设置和管理模式”,并由前海合作区自己“履行主体责任,加强统筹协调,解放思想、大胆探索、勇担重任”——可见前海试验空间无限。所以,不少人最直接观感是,“横琴”有可能变成另一个“澳门”,但“前海”并不会成为另一个“香港”,而是直接晋身“一国两制”的内地“试验田”。
“过去我们一直说‘一国两制’在港澳,现在进入了一个比较高级的阶段,就是‘两制一体’,两种完全不同的制度融合在一起进行试验。如果成功的话,将为进一步提升‘一国两制’、为粤港澳大湾区的融合提供帮助。”澳门大学社会科学学院副院长(学术)盛力接受内地传媒访问时提到,《横琴方案》赋予粤澳双方极大政策自主权和共同决策权,将大大增强合作区的资源调动能力和政策协调能力,相信能够借此解决以往粤澳或珠澳合作过程当中的各种矛盾,诸如为谁而建、由谁而建、收益谁属等等不易磨合的问题。
全国港澳研究会理事、北京航空航天大学法学院副教授田飞龙也认为,《横琴方案》预示了“一国两制”融合发展的全新制度探索方向,而且是由粤澳双方相互向前迈进,有望“在立足一国、介乎两制的深度合作区的治理模式上,创新出一套经验、一套办法”,而如果这套“横琴治理模式”行得通、成功了,相信将来可在前海的发展中采取一些借鉴和复制。
不过,相对于借鉴或复制其他成功路径,雄心勃勃的深圳更加享受充当深化改革和创新试验的“先锋”。正如国家发改委区域发展战略中心战略一室负责人张燕所指,《前海方案》将为深圳作为“中国特色社会主义先行示范区”的建设提供全新引擎,并为国家全面深化改革开放提供全新试验平台,所以“改革创新是根本动力,围绕现代服务业创新发展、科技发展体制机制创新、营商环境建设、合作区治理模式创新等重点领域,方案赋予前海合作区更多更大的改革创新试点任务,以推动其持续发挥改革开放优势、强化示范引领作用。”
事实上,2020年10月中旬深圳举行经济特区成立四十周年庆祝大会前后,无论是中央发布的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020-2025年)》,还是国家主席习近平南下深圳所发表的重要讲话,都充分肯定深圳以往实践“改革开放”的成就和推进“一国两制”的作用,并且就此赋予深圳更多权力和责任,例如要求当地完善市场配置和创新环境机制,包括深化土地管理制度、强化高端人才引进制度等等,力求推动深圳成为社会主义现代化的城市范例,甚至寄望深圳积极推进与香港的经济融合,共同成为粤港澳大湾区的核心引擎、一起缔造“一国两制”的新典范。有了如此重大的使命,深圳自然不会怠慢,而《前海方案》可以说是上述《试点方案》当中的“试点方案”。
可是,在香港舆论场中,当时就没有太多人明白深圳与“一国两制”到底有何关联;至《横琴方案》和《前海方案》出台后,更加没有太多人会把它们上升至“一国两制”的进阶实践层面。
智经研究中心曾于2007年发表《建构港深都会》研究报告,提到早在回归之前,穗港深三地专家已经热烈讨论将来“港深经济”的关系应该是“合作”、“衔接”还是“融合”。报告认为,“合作”层次较低,只要求生产资源互相配合,但表述上最为“政治正确”,相对而言不会触动港人抗拒内地的敏感神经;“衔接”属于中间层次,指经济运行机制的互相配合,包括基础建设、管理体制和法律配套;“融合”的层次最高,意味经济一体化,要求两地的发展进程相对脗合,才能进一步促进人流、物流、信息流的畅通无阻。不过,报告最终未获港府重视,所谓“港深关系”的推进也不了了之。
如果说港深之间在2007年仍有一定程度的发展差距,实在难以深入合作,那么当深圳GDP已经超越香港,而且发展势头强劲,香港还有什么拒绝与深圳达致“经济融合”的理由?无论是拓宽市场、开辟发展空间、改革创新制度、发挥协同效应,港深融合都是大势所趋,而为了促进生产要素流动、强化产业竞争合作,简化通关程序甚至取消港深关口、建设城际快轨直通两地甚至大湾区其他城市、由香港机场牵头落实港深珠澳四地机场一体化以统合市场互相分工、还有网络数据的互联互通,都是不可回避的发展方向,也是港深共同成为大湾区“核心引擎”的基础,更是持续发展以延续“一国两制”的关键。
不少人定会疑惑,“一国两制”向来被视为香港与澳门的事,究竟与深圳何关,又何须依靠深圳“全面准确贯彻”、“丰富事业发展的新实践”?这种静态思维其实无法深入领会“一国两制”的生命力和创造力,所以更加意味深长的理解应该是,在“一国两制”之下,内地、香港和澳门三地,共同拥有且在不同程度上实践中国特色社会主义和特区特色资本主义,并在发展的过程中不断修正和更新——也就是说,无论内地或港澳,理应同时实践两种制度,当然程度的多少有所不同——从发展方向而论,港深融合是“一国两制”的最佳缩影,具有辩证互补的长期优势,而最终发展方向既不是过去想当然的“大陆香港化”,也不是反向的“香港大陆化”,而是香港与内地共同面对全新改革任务和全球化挑战的互动融合。
“香港面对的是一个非常强大、且具有非常强的创新能力和国际化发展能力的合作者——深圳。所以两强合作,香港要考虑用什么样的方式来做大蛋糕,而不是带着傲娇或者俯视的心态。”田飞龙认为,《前海方案》对香港来说的确有所挑战,但香港也需要习惯于用更加平等、合作以及尊重内地的心态去参与前海的创新开发。他又相信,在一个高水平改革开放的竞争格局之下,只要大湾区内的每个城市都能够卸下包袱、重新出发,而港澳又能在发展思维、管治哲学和产业战略视野等方面跟上国家节奏,定能在促进地方转型发展的同时增加国家整体竞争力。