David Lake谈美国外交・一｜宣称自由民主却总是支持独裁？

进入特朗普（Donald Trump）第二任期，全球对于美国的“秀肌肉”有了更深认识：在拉美，美国围绕巴拿马运河的干涉介入始终不断；在俄乌战场，停火谈判虽然进展有限，美国却已成功迫使乌克兰签署矿产协议；在关税领域，“解放日”冲击波虽对各国影响不同、也一度回撤，却还是促使不少国家展开对美谈判，例如越南就通过各式让步，将关税从46%降到20%。往复之间，美国的霸权能量即便不如以往，却也显然没有彻底消亡，美国影响力的边界与操作，也依旧是各方关注的重点话题。

5月20日，台湾大学社会科学院、台湾韧性社会研究中心合作举办“全球政治经济大师讲座”，胡佛东亚民主研究中心、中华文化永续发展基金会亦参与协办，邀请到美国加州大学圣地牙哥分校特聘教授、美国艺术与科学院院士大卫·雷克（David A. Lake），以“无政府状态、层级秩序、国际关系的权力”（Anarchy, Hierarchy and Power in International Relations）为题，讲述美国如何对全球施加影响力。

雷克既是美国政治学会暨国际研究学会前会长、国际政治经济学会创办人暨主席，也在国际关系理论、国际政治经济学上发表大量经典著作，包括《国际关系中的层级秩序》（Hierarchy in International Relations）、《间接统治：美国国际层级秩序的成形》（Indirect Rule: The Making of US International Hierarchy），更是美国大学通用政治学教科书《世界政治：利益、互动与制度》（World Politics: Interests, Interactions, Institutions）的共同作者。国际政治经济学会也设有“大卫·A·雷克奖”（David A. Lake Award），颁发给每年年会上的最佳论文，以表彰雷克对于国际政治经济学的贡献。

围绕演讲，《香港01》推出系列报道五篇，本篇为第一篇，聚焦美国如何推进间接统治、建立层级秩序。

美国与“阿拉伯之春”前后的埃及

雷克开宗明义表示，这场演讲主要聚焦国际强权（international power）以及由此产生的国际层级秩序（international hierarchies），包括层级秩序实际上是如何运作的？机制是什么？美国如何施加影响力？又如何为其他国家制定规则？

“而至少在过去的一个世纪的大部分时间里，这是通过一种我称作‘间接统治’（indirect rule）的机制来进行。”雷克指出，任何研究过帝国或帝国史的人都知道，间接统治是非常常见的机制，美国的作法并不是什么新鲜事，大小帝国都曾以各种方式进行间接统治。

雷克首先以埃及为例，表示埃及从1970年代起，便被纳入美国主导的国际层级秩序，例如在萨达特（Anwar Sadat）领导下的过渡时期，美国就提供大规模军事与经济援助，支持了埃及转型；之后的穆巴拉克（Hosni Mubarak）时期，埃及也在很大程度上遵守美国政策，虽说两国的经济改革立场有所分歧，但在安全议题上，穆巴拉克还是严格遵从美国路线。

可是2011年“阿拉伯之春”（Arab Spring）爆发后，穆巴拉克政权被街头的大规模示威包围，“而美国发现示威活动主要由更年轻、更亲西方的埃及世代领导，于是决定在民主化上碰碰运气，便反常地不再支持穆巴拉克，要他辞职下台。”之后埃及经历包括修宪在内的一系列改革，最后却是由美国不乐见的穆斯林兄弟会（Muslim Brotherhood）候选人赢得总统大选，也就是穆尔西（Mohamed Morsi）。

雷克指出，美埃两国于是进入一段微妙互动期：美方、更准确的说是奥巴马（Barack Obama）政府定调，穆尔西正在走一条“不是美国偏好的路”，接著塞西（Abdel Fattah el-Sisi）带领埃及军方再度政变。这种发展让美国有些头痛，因为根据美国法律，政府应该对任何政变上台的政权切断一切形式的外国援助，“但奥巴马政府搔头说，这不是政变，而是复辟（restoration），其实就是承认了塞西政权，并也很快重启20亿美元的对埃军事援助。”

雷克表示，这段过程当中相对奇怪的，是美国曾在某个时刻认为，即便反对派比在位几十年的军政府更反美，“民主化”也是可以接受的选项。“这就是间接统治的案例之一，也许是一个稍微有些极端的案例。”

雷克强调，间接统治不是什么新鲜事，而是已经存在千年的统治机制，当下美国也是用这种方法，在全球建立层级秩序。

间接统治的两种形式

雷克接著说明，间接统治的核心，就是“主导国”（dominant country）、意即美国，与“从属国内部盟友”（local ally in the subordinate country）之间的联盟，且后者的政策偏好与从属国内部的其他群体相比，更接近美国偏好。

雷克指出，美国就是通过支持这些地方群体，促成“从属国内部盟友”上台掌权，而只要他们上台，该国就会采取与美国偏好相对一致的政策。当然，这些美国盟友同时也能制定自己偏好的政策，但这些政策本身，也比从属国中任何其他群体的立场，更接近美国偏好，这就是“间接统治”的本质。

雷克表示，《间接统治：美国国际层级秩序的成形》大约在一年多前出版，书中采用分析性叙事（analytical narratives）和案例研究（case studies），聚焦19世纪末到20世纪初的美国与中美洲关系、20世纪中叶的美国与欧洲关系，以及大约始于1979年的美国与中东关系。

“如前所述，这种机制并不局限于美国，但我们今天主要讨论的对象就是美国”，雷克认为，间接统治理论也有助理解美国外交的一大问题：为什么我们这么常站在历史错误的一边（Why do we so often end up on the wrong side of history）？

“美国常说自己支持民主和人权，我相信发言本身是真诚的，但从结果来看，美国其实经常支持独裁者上台”，雷克指出，美国总是出现这种政策矛盾：一方面支持民主，一方面却又经常实际支援自己至少在原则上声称要反对的政权，“不过了解层级秩序与间接统治的机制后，就能理解这些选择的背后考量。”

雷克首先说明，当同盟集团（allied group，其偏好与美国偏好最一致的集团）的规模较小时，间接统治就必须以专制方式进行，“如果美国希望自己偏好的集团继续掌权、但他们又无法在民主选举中胜出，美国的援助实际上就是帮助自己偏好的同盟集团镇压社会。”

雷克指出，当美国这么做，该国政权就会是专制型态，层级秩序也将受到广泛反对，反美情绪（anti-Americanism）则会大量涌现，因为美国选择支持正在镇压其他社会成员的政权。而这反映了美国与中美洲、加勒比海地区的关系，以及美国与当代阿拉伯、中东国家的关系。

但雷克接著说明，间接统治还有另一种形式，那就是当同盟集团的规模相对较大，在社会中占据多数或接近多数时，间接统治就可以与民主存共。“美国会帮助保守党派上台，有时是给予援助、有时是操纵选举，总之该党能以选举程序取得政权，这就与民主制度非常契合。”

雷克指出，在这种情况下，层级秩序就能被广泛接受，也就是各国自愿服从领导、层级秩序也仿佛消失，“当然一切只是表面看起来自愿，实际上，这还是因为美国支持与自己关系更紧密的盟友所导致，而这也正是二战后美国与欧洲的关系状态。”

层级秩序的两个分析

雷克接著深入探讨层级秩序，表示文献一般假设国际体系是无政府状态，也就是不存在比民族国家更高的权威，但这其实是一种悖论，“国际体系确实是无政府状态，不存在比国家更高的全球权威，但这并不一定意味著所有国家之间的关系都是无政府状态，关系有时也会体现层级秩序的特征。”

雷克表示，自己在2009年出版的《国际关系中的层级秩序》一书中，提出两个重点分析，第一个就是重新构想“权威”（authority）的概念，而这正是层级秩序的基础。

“根据标准定义，权威是指一个行为者有权下达命令、做出决定并强制他人服从。”不过雷克指出，西方政治学者、尤其是政治科学家，往往都聚焦权威的正式法律概念（formal legal conception），在这个概念中，个人、政党、统治者的权力，来自合法职位的赋予。

“当然，有人可能会想到特朗普，但从他选上总统那刻起，他就承担了总统的权力、可以进行决策。而当前人们主要争论的，是应不应该限缩总统的决策空间，但归根结柢，他的权力就来自这个职位。”

雷克接著说明，正因从法律概念出发，所以人们一般认为，国际关系中因为不存在比国家更高的权威，所以这个体系必然是无政府状态。这种说法或许适用国内政治、制度完善的政体，但深入研究权威的马克斯·韦伯（Max Weber）其实曾经提出传统、宗教等权威形式，换句话说，权威可以有许多来源，不会仅限于法律。

雷克表示，因此自己在2009年《国际关系中的层级秩序》所提出的第一个重点分析，就是将权威重新构想为国家间的协议或契约（a bargain or a contract between the units），其中主导国会向从属国提供某些服务，而从属国也将反过来承认主导国的权威，且通常会遵循主导国的统治。“这是一种基于各方协议、采用关系与契约视角的权威观。”

而第二个重点分析则涉及主权的本质。雷克指出，在国际关系中，人们通常假设主权的单一性（unitary）：国家拥有主权，也就是对其人民和领土拥有最终权威。“但这实际上只是一种假设、一种有关权力所在位置的陈述，近年的国际关系学界与我都遵循新观点：主权的实践绝非单一，而是在不同国家间通过协商进行分割。”

雷克以联邦政治体系为例，指出中央政府确实拥有某些权威，但联邦体系内的州、省或其他下属单位也拥有某些权威。而用这种视角观察国际体系就能发现，层级秩序其实会随主导国对从属国施加的权力范围，而产生各种变化。

例如密克罗尼西亚就放弃了实质控制各地领事代表机构的权力，该国确实在联合国拥有代表席次，但美国根据密克罗尼西亚宪法，可以负责密克罗尼西亚在世界各地的所有外交活动；其他还包括美元化（dollarized）现象，例如美国的货币政策就是厄瓜多尔的货币政策，后者实质上放弃了对于货币政策的主权。

“因此我们可以想像，这套运作其实就是由不断增加的‘政策切片’（slices of policy）所构成的连续体（continuum）”，雷克指出，随著这些“政策切片”由从属国转移到主导国，所谓的层级秩序也因此成形；而层级秩序的扩张也就意味著，主导国对于政策的控制权有所扩大。