David Lake谈美国外交・一|宣称自由民主却总是支持独裁?

撰文: 刘燕婷
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进入特朗普(Donald Trump)第二任期,全球对于美国的“秀肌肉”有了更深认识:在拉美,美国围绕巴拿马运河的干涉介入始终不断;在俄乌战场,停火谈判虽然进展有限,美国却已成功迫使乌克兰签署矿产协议;在关税领域,“解放日”冲击波虽对各国影响不同、也一度回撤,却还是促使不少国家展开对美谈判,例如越南就通过各式让步,将关税从46%降到20%。往复之间,美国的霸权能量即便不如以往,却也显然没有彻底消亡,美国影响力的边界与操作,也依旧是各方关注的重点话题。

5月20日,台湾大学社会科学院、台湾韧性社会研究中心合作举办“全球政治经济大师讲座”,胡佛东亚民主研究中心、中华文化永续发展基金会亦参与协办,邀请到美国加州大学圣地牙哥分校特聘教授、美国艺术与科学院院士大卫·雷克(David A. Lake),以“无政府状态、层级秩序、国际关系的权力”(Anarchy, Hierarchy and Power in International Relations)为题,讲述美国如何对全球施加影响力。

雷克既是美国政治学会暨国际研究学会前会长、国际政治经济学会创办人暨主席,也在国际关系理论、国际政治经济学上发表大量经典著作,包括《国际关系中的层级秩序》(Hierarchy in International Relations)、《间接统治:美国国际层级秩序的成形》(Indirect Rule: The Making of US International Hierarchy),更是美国大学通用政治学教科书《世界政治:利益、互动与制度》(World Politics: Interests, Interactions, Institutions)的共同作者。国际政治经济学会也设有“大卫·A·雷克奖”(David A. Lake Award),颁发给每年年会上的最佳论文,以表彰雷克对于国际政治经济学的贡献。

围绕演讲,《香港01》推出系列报道五篇,本篇为第一篇,聚焦美国如何推进间接统治、建立层级秩序。

5月20日,台湾大学社会科学院举办“全球政治经济大师讲座”,邀请到美国加州大学圣地牙哥分校特聘教授、美国艺术与科学院院士大卫·雷克(David A. Lake),以“无政府状态、层级秩序、国际关系的权力”为题,讲述美国如何对全球施加影响力。(刘燕婷摄)

美国与“阿拉伯之春”前后的埃及

雷克开宗明义表示,这场演讲主要聚焦国际强权(international power)以及由此产生的国际层级秩序(international hierarchies),包括层级秩序实际上是如何运作的?机制是什么?美国如何施加影响力?又如何为其他国家制定规则?

“而至少在过去的一个世纪的大部分时间里,这是通过一种我称作‘间接统治’(indirect rule)的机制来进行。”雷克指出,任何研究过帝国或帝国史的人都知道,间接统治是非常常见的机制,美国的作法并不是什么新鲜事,大小帝国都曾以各种方式进行间接统治。

雷克首先以埃及为例,表示埃及从1970年代起,便被纳入美国主导的国际层级秩序,例如在萨达特(Anwar Sadat)领导下的过渡时期,美国就提供大规模军事与经济援助,支持了埃及转型;之后的穆巴拉克(Hosni Mubarak)时期,埃及也在很大程度上遵守美国政策,虽说两国的经济改革立场有所分歧,但在安全议题上,穆巴拉克还是严格遵从美国路线。

可是2011年“阿拉伯之春”(Arab Spring)爆发后,穆巴拉克政权被街头的大规模示威包围,“而美国发现示威活动主要由更年轻、更亲西方的埃及世代领导,于是决定在民主化上碰碰运气,便反常地不再支持穆巴拉克,要他辞职下台。”之后埃及经历包括修宪在内的一系列改革,最后却是由美国不乐见的穆斯林兄弟会(Muslim Brotherhood)候选人赢得总统大选,也就是穆尔西(Mohamed Morsi)。

图为埃及总统穆巴拉克2018年12月26日在埃及开罗一法庭上庭作证。他就该国前总统穆尔西2011年的越狱案作供。(Reuters)

雷克指出,美埃两国于是进入一段微妙互动期:美方、更准确的说是奥巴马(Barack Obama)政府定调,穆尔西正在走一条“不是美国偏好的路”,接著塞西(Abdel Fattah el-Sisi)带领埃及军方再度政变。这种发展让美国有些头痛,因为根据美国法律,政府应该对任何政变上台的政权切断一切形式的外国援助,“但奥巴马政府搔头说,这不是政变,而是复辟(restoration),其实就是承认了塞西政权,并也很快重启20亿美元的对埃军事援助。”

雷克表示,这段过程当中相对奇怪的,是美国曾在某个时刻认为,即便反对派比在位几十年的军政府更反美,“民主化”也是可以接受的选项。“这就是间接统治的案例之一,也许是一个稍微有些极端的案例。”

雷克强调,间接统治不是什么新鲜事,而是已经存在千年的统治机制,当下美国也是用这种方法,在全球建立层级秩序。

图为2024年10月23日,埃及总统塞西(Abdel Fattah al-Sisi)出席在俄罗斯喀山举行的金砖国家峰会。(Reuters)

间接统治的两种形式

雷克接著说明,间接统治的核心,就是“主导国”(dominant country)、意即美国,与“从属国内部盟友”(local ally in the subordinate country)之间的联盟,且后者的政策偏好与从属国内部的其他群体相比,更接近美国偏好。

雷克指出,美国就是通过支持这些地方群体,促成“从属国内部盟友”上台掌权,而只要他们上台,该国就会采取与美国偏好相对一致的政策。当然,这些美国盟友同时也能制定自己偏好的政策,但这些政策本身,也比从属国中任何其他群体的立场,更接近美国偏好,这就是“间接统治”的本质。

雷克表示,《间接统治:美国国际层级秩序的成形》大约在一年多前出版,书中采用分析性叙事(analytical narratives)和案例研究(case studies),聚焦19世纪末到20世纪初的美国与中美洲关系、20世纪中叶的美国与欧洲关系,以及大约始于1979年的美国与中东关系。

“如前所述,这种机制并不局限于美国,但我们今天主要讨论的对象就是美国”,雷克认为,间接统治理论也有助理解美国外交的一大问题:为什么我们这么常站在历史错误的一边(Why do we so often end up on the wrong side of history)?

美国总统特朗普到访沙特阿拉伯,签署总额高达6000亿美元的战略经济伙伴协议。(路透社)

“美国常说自己支持民主和人权,我相信发言本身是真诚的,但从结果来看,美国其实经常支持独裁者上台”,雷克指出,美国总是出现这种政策矛盾:一方面支持民主,一方面却又经常实际支援自己至少在原则上声称要反对的政权,“不过了解层级秩序与间接统治的机制后,就能理解这些选择的背后考量。”

雷克首先说明,当同盟集团(allied group,其偏好与美国偏好最一致的集团)的规模较小时,间接统治就必须以专制方式进行,“如果美国希望自己偏好的集团继续掌权、但他们又无法在民主选举中胜出,美国的援助实际上就是帮助自己偏好的同盟集团镇压社会。”

雷克指出,当美国这么做,该国政权就会是专制型态,层级秩序也将受到广泛反对,反美情绪(anti-Americanism)则会大量涌现,因为美国选择支持正在镇压其他社会成员的政权。而这反映了美国与中美洲、加勒比海地区的关系,以及美国与当代阿拉伯、中东国家的关系。

但雷克接著说明,间接统治还有另一种形式,那就是当同盟集团的规模相对较大,在社会中占据多数或接近多数时,间接统治就可以与民主存共。“美国会帮助保守党派上台,有时是给予援助、有时是操纵选举,总之该党能以选举程序取得政权,这就与民主制度非常契合。”

雷克指出,在这种情况下,层级秩序就能被广泛接受,也就是各国自愿服从领导、层级秩序也仿佛消失,“当然一切只是表面看起来自愿,实际上,这还是因为美国支持与自己关系更紧密的盟友所导致,而这也正是二战后美国与欧洲的关系状态。”

2025年5月15日,阿联酋阿布达比,美国总统特朗普(Donald Trump,左)与阿联酋穆罕默德(Sheikh Mohamed bin Zayed Al Nahyan,右)举行会面。(X@MohamedBinZayed)

层级秩序的两个分析

雷克接著深入探讨层级秩序,表示文献一般假设国际体系是无政府状态,也就是不存在比民族国家更高的权威,但这其实是一种悖论,“国际体系确实是无政府状态,不存在比国家更高的全球权威,但这并不一定意味著所有国家之间的关系都是无政府状态,关系有时也会体现层级秩序的特征。”

雷克表示,自己在2009年出版的《国际关系中的层级秩序》一书中,提出两个重点分析,第一个就是重新构想“权威”(authority)的概念,而这正是层级秩序的基础。

“根据标准定义,权威是指一个行为者有权下达命令、做出决定并强制他人服从。”不过雷克指出,西方政治学者、尤其是政治科学家,往往都聚焦权威的正式法律概念(formal legal conception),在这个概念中,个人、政党、统治者的权力,来自合法职位的赋予。

“当然,有人可能会想到特朗普,但从他选上总统那刻起,他就承担了总统的权力、可以进行决策。而当前人们主要争论的,是应不应该限缩总统的决策空间,但归根结柢,他的权力就来自这个职位。”

2025年4月2日,美国华盛顿,美国总统特朗普(Donald Trump)在白宫玫瑰园就“对等关税”(reciprocal tariffs)问题发表讲话。(Reuters)

雷克接著说明,正因从法律概念出发,所以人们一般认为,国际关系中因为不存在比国家更高的权威,所以这个体系必然是无政府状态。这种说法或许适用国内政治、制度完善的政体,但深入研究权威的马克斯·韦伯(Max Weber)其实曾经提出传统、宗教等权威形式,换句话说,权威可以有许多来源,不会仅限于法律。

雷克表示,因此自己在2009年《国际关系中的层级秩序》所提出的第一个重点分析,就是将权威重新构想为国家间的协议或契约(a bargain or a contract between the units),其中主导国会向从属国提供某些服务,而从属国也将反过来承认主导国的权威,且通常会遵循主导国的统治。“这是一种基于各方协议、采用关系与契约视角的权威观。”

而第二个重点分析则涉及主权的本质。雷克指出,在国际关系中,人们通常假设主权的单一性(unitary):国家拥有主权,也就是对其人民和领土拥有最终权威。“但这实际上只是一种假设、一种有关权力所在位置的陈述,近年的国际关系学界与我都遵循新观点:主权的实践绝非单一,而是在不同国家间通过协商进行分割。”

雷克以联邦政治体系为例,指出中央政府确实拥有某些权威,但联邦体系内的州、省或其他下属单位也拥有某些权威。而用这种视角观察国际体系就能发现,层级秩序其实会随主导国对从属国施加的权力范围,而产生各种变化。

例如密克罗尼西亚就放弃了实质控制各地领事代表机构的权力,该国确实在联合国拥有代表席次,但美国根据密克罗尼西亚宪法,可以负责密克罗尼西亚在世界各地的所有外交活动;其他还包括美元化(dollarized)现象,例如美国的货币政策就是厄瓜多尔的货币政策,后者实质上放弃了对于货币政策的主权。

“因此我们可以想像,这套运作其实就是由不断增加的‘政策切片’(slices of policy)所构成的连续体(continuum)”,雷克指出,随著这些“政策切片”由从属国转移到主导国,所谓的层级秩序也因此成形;而层级秩序的扩张也就意味著,主导国对于政策的控制权有所扩大。