回归25周年︱曹二宝：主权治权不可分是特别重要的经验教训

今年是香港回归25年。这既是一个逢五逢十的日子，又是25年前生效的香港基本法规定的“50年不变”的中期。尽管“50年”是一个哲学概念，并非是指数字意义上的50年，但回归25年还是具有某种节点意义。回归25年以来，一直有一些备受讨论的议题。在香港回归25年之际，重新反思这些对于香港“一国两制”实践具有重要意义的问题，是一件既必要又迫切的工作。对此，香港01采访到曾任香港中联办研究部部长的清华大学深圳国际研究生院兼职教授曹二宝。以下为访谈第一篇。

香港01：今年是香港回归25年，回望香港过去25年纳入国家治理的历程，你作为亲历者和参与者，不知有何感想？你认为过去25年的香港“一国两制”实践有什么特别重要或值得总结的经验教训？对于今后香港“一国两制”走向，你有何研判？

曹二宝：今年7月1日，习近平主席在香港回归25周年庆典讲话的最大亮点，就是表达了两个“长期”这个坚定的国家意志：“一国两制”“这样的好制度，没有任何理由改变，必须长期坚持”；在“‘一国两制’方针的最高原则”（维护国家主权安全发展利益）“这个前提下，香港、澳门保持原有的资本主义制度长期不变”。“长期”是没有时间上限的用语，就同邓小平说过的“一国两制”“前五十年是不能变，五十年之后是不需要变”和香港“搞资本主义不是一段时间，而是几十年、成百年”，一脉相承、与时倶进。就是说，“一国两制”在香港的实践，已经过去的这25年，只是“万里长征”走完了第一步。

在这第一步中，就是香港实践“一国两制”或纳入国家治理体系25年以来，如果说有“特别重要或值得总结的经验教训”，就是主权治权不可分：中央作为唯一的主权主体，也是香港治权或称管治权的主体之一（另一治权主体是香港特区）。习近平为核心的党中央对此做了科学总结，就是十九大报告首提的“两权结合”：“必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来”。习近平“7·1”香港讲话，将此列为“‘一国两制’的实践规律”之一，进一步阐明为“两权统一”：“必须坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一”。谈三点学习体会。

一是，香港回归结束了主权治权分离的历史，回归时起直到永远，就不应也不能再分离了。香港即使在被英国殖民统治时期，中国也始终拥有其主权、从未放弃或失去（“主权从来在我”，香港不是殖民地），但治权（或称“管治权”）却在英国手里。就是说，香港回归前，主权治权是分离的。中国收回香港，就在恢复行使了香港主权的同时，拥有并行使对香港的全面管治权，香港主权治权分离的历史永远结束了。

回首这25年“一国两制”在香港的实践，总有某些认识（主观）或行动（客观），自觉或不自觉将香港主权治权相分离。所谓“中央有主权、香港有治权”，或“主权归中央，治权归香港”。这种观点承认中央对香港有主权，但不承认中央对香港也有管治权；更不承认获授权依法行使中央对香港管治权的机构，也是香港管治队伍，所谓“香港只有特区政府一支管治队伍”。

二是，邓小平对主权治权不可分的严肃预警，在香港这25年的“一国两制”实践中，不幸言中。这个严肃预警就是他著名的“两不是论”：“港人治港”不是中央不管，高度自治不是“完全自治”。邓小平严肃批评了这样一种观点：“香港的事情全交给香港人来管，中央一点都不管，就万事大吉了”；严肃警示“切不要（这样）以为”，“这是不行的，这种想法不实际”（“港人治港”不是中央不管）。他深刻指出：“自治不能没有限度，既有限度就不能完全。”并严肃预警出现下面这种情况及其危害：香港经中央授权而享有的自治权，若从“有限度”即高度自治，变成“没有限度”即“完全自治”：“就是‘两个中国’，不是一个中国”（高度自治不是“完全自治”）！就是说，香港回归后，中央若只是拥有并行使香港主权，而不拥有或拥有但不行使香港治权，主权治权将再次分离，就是“两个中国”。

不幸而言中！就在回归20年前后，香港确实出现了一股名为“本土派”或“香港自决”实是“港独”的政治势力，并一度得势。2016年9月立法会换届选举，他们至少取得8席，混入了香港政权机关（11月“人大释法”和随后的香港法院连续裁决，逐一取消了“港独”分子的议员资格）。

香港在回归20年前后，竟然出现了“港独”并一度进入了特区政权机关，究其原因，固然有内外敌势的推动和催谷，但按照“外因是条件，内因是根据，外因通过内因起作用”这个毛泽东著名的方法论原则来思考，中央已恢复行使主权，也已拥有对香港的全面管治权（香港基本法都有明文规定），仍出现上述情况，似有必要探寻一下内因。

这就是，香港回归以来，不只是初期，直至今天，仍有这样的观点：中央既已授权“港人治港”、高度自治，就对香港自治范围的事务，不再有权过问了，遑论“管治”！按照这种观点诠释“中央全面管治权”，就难免纠结于中央是否有权过问香港治权范围内的事务，对已授权香港特区高度自治的事务，中央是否只有监督权而没有管治权。这就证明了，十九大报告首提“两权结合”和习近平“7.1”香港讲话进一步阐明“两权统一”，完全必要、非常及时。

上述观点没有注意到，邓小平强调不能“全交由香港人来管，中央一点都不管的”，恰恰是“香港的事情”，这同他强调香港享有的自治是“有限度”的，而非“没有限度”的“完全自治”，是一致的。更没有注意到，香港基本法的“中央管理的事务”这个范畴，恰恰都在香港治权范围而不涉主权；其中就有已授权香港高度自治的事务，在“没有中央出头香港解决不了”（邓小平语）的情况下，中央仍拥有并可行使管治权。

三是，密合主权治权的“两权结合”或“两权统一”，是“一国两制”这个“好制度”的真正“硬核”。依据有三：

第一，“两权结合”或“两权统一”，在中央或国家层面，确保了主权治权密合不分。就是说，拥有并行使香港治权的，绝不是“港人治港”（即使实现了“爱国者为主体”或“爱国者治港”）一权独行，而是“中央治港”同“港人治港”两权并行。这是因为，我国是单一制国家，中央是唯一的主权主体，主权不可分割也不能转让，就只能由中央拥有和行使。若将国家主权也列入“中央管理的事务”范畴，由于后者都在治权范围而可与“港人治港”分享，就意味主权也可以分割或转让，法理不成立，现实不可行。治权或称“管治权”概由主权衍生，行使管治权的主体可以是获中央授权实施管治的香港特区，也可以是中央。按照“一国两制”的制度设计，中央不仅是香港主权的唯一主体，也是香港治权的两个主体之一（主权治权密合不分）；香港治权的另一主体，就是获中央授权而治港（或称“治理”、“管理”香港）的“港人”；其“主体”或“主要成分”（邓小平语）必须是“爱国者”。

第二，“港人治港”的权限，作为有限度的自治，确是高度的；“中央治港”的权限，作为香港治权与“港人治港”并行不悖的主体，其所拥有的管治权，确是全面的。

先看“港人治港”的权限。除了人们熟悉的香港特区享有（或称“获中央授权”）的三权：香港特区的行政管理权、立法权和独立司法权以外，“港人治港”还有以下两项权限：

（1）香港基本法授权香港特区享有以上“三权”以外的权限。如外事权、行政长官有权对法院出具唯一有约束力的证明文件、自行立法维护国家安全、经停或往返中国内地以外的“航空自主权”，等等。

（2）在香港基本法没有规定的事务当中，香港特区以行政指令或本地立法等方式，行使获中央授权“自行管理”相关事务的权力。“港人治港”的这项权限又有两方面：

一方面是，列入香港基本法附件三的全国性法律授权香港自行管理的权力。如全国人大常委会有关国籍法的解释，授权香港特区出入境管理部门，可处理香港中国同胞的国籍问题，等等。

另一方面是，未列入香港基本法附件三，而以国务院文件或全国人大及其常委会决定等方式，授予香港特区自行管理相关事务的权力。比如香港特区成立前或初期发出的国务院文件，就授予香港特区以下管治权：自行处理港台民间交往大部分具体事务（中央政府有关处理港台关系的原则：史称“钱七条”授权），拥有并行使深圳河南岸、版图在香港特区但业权属于深圳市的“河套地区”的管理权（国务院221号令授权），为香港中联办提供在香港特区履职所需的工作便利和法律豁免（国函[2000]5号文授权），等等。

再看“中央治港”权限。就是香港基本法规定的“中央管理的事务”这个范畴内的“中央”权力。这方面的“中央治港”权，相对“港人治港”权而可以与其分别行使，就都是也只能是治权或称“管治权”，而不涉主权。为了保障“港人治港”权限的高度自治，“中央治港”权限只限于香港基本法规定的“中央管理的事务”这个范畴，但确实是“全面的管治权”：（1）涵盖了香港基本法有关“中央管理的事务”这个范畴内的全部权限。如对行政长官和主要官员的任免权、对首席法官的备案权，对香港基本法的解释、修改权，对香港特区须报请事项的批准权、备案权和发回权，等等。中央这方面拥有和行使的香港治权，都是授权“港人治港”时，保留在中央手里，可以直接、间接或协助行使的权限（参见拙作《十九大报告有关“中央对香港全面管治权”概念的法律依据》，2017年11月《中国法律》）。作为香港治权的授权主体，中央保留在自己手里的这些权限，由于是“主动的、全面的、不受限制的”（语出香港终审法院判词），就不仅仅是监督权，而是全面的管治权。

（2）涵盖了香港基本法未明确权属的领域或范围的全部事务，以符合这一原则：单一制政体下未授予地方的权力都属于中央，没有“剩余权力”。

（3）涵盖了在已授权“港人治港”的权限内，“没有中央出头香港解决不了”的情况下，中央可以也必须实施管治的权力。以符合这一原则：香港享有的自治是高度即“有限度”的自治，而非“完全”即没有限度的自治。如全国人大常委会对香港基本法有关特区自治范围条款的解释权、对香港立法会制定的涉及自治事务的法案有权发回而令其失效等。

第三，“两权结合”或“两权统一”在“一国两制”这个“好制度”中的地位。这是重温十九大报告首提“两权结合”就赋予这一地位，进而领会习近平“7.1”香港讲话进一步阐明为“两权统一”而赋予其同样地位的粗浅体会。

（1）“两权结合”是十九大报告阐述“新时代中国特色社会主义（简称“新中特”）基本方略”时，有关“一国两制”涉港澳部分的唯一表述。也是十九大报告列作“两个确保”的前提：“确保‘一国两制’方针不会变、不动摇，确保‘一国两制’实践不走样、不变形”；“两权结合”与“两个确保”之间，仅用逗号连接。

（2）“两权统一”是习近平“7.1”香港讲话对“两权结合”的进一步阐明：既是治理好香港特区的前提，也是确保“一国两制”行稳致远的前提。他指出：“只有做到了”“落实中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权是统一衔接的”，“才能够把特别行政区治理好”。又指出：“只有深刻理解和准确把握”包括“两权统一”在内的“‘一国两制’的实践规律，才能确保‘一国两制’事业始终朝着正确的方向行稳致远”。

（3）“中央治港”与“港人港”的“有机结合”或“统一衔接”，“任何时候不得偏废”（十九大报告），是防止或避免“完全自治”或误用、错用甚至滥用“中央全面管治权”的制度性“安全阀”。“两权”都在治权范围，但分处不同位阶或层级，而不能相互取代：“中央治港”的权限属国家层级，在法律位阶上，高于属特区层级的“港人治港”的权限。但“两权”脱节而导致“一权独行”，就会出现“完全自治”或误用、错用甚至滥用“中央全面管治权”。

香港基本法有关“国家行为”的规定，就体现了“两权”在同一治权事项上的“有机结合”或“统一衔接”。既明确了国家行为由中央拥有并行使“司法管辖权”，又明确了香港法院可审理包括涉及国家行为案件在内的所有案件：“两权”就实现了在香港治权不同层级上的并行不悖；同时明确规定，对涉案事实，香港法院因对国家行为没有司法管辖权，就必须接受中央政府透过香港特首出具的证明文件的约束：就实现了“两权”在香港法院审理涉及国家行为案件这一治权事项的“有机结合”或“统一衔接”。

这就提示我们，“港人治港”的权限，即使由“爱国者”来行使（香港特区自成立至今，三个政权机关都实现了“爱国者为主体”），或“爱国者治港”，亦绝不容许香港“完全自治”。中央“该出手时就出手”，对“完全自治”或“港独”始终“零容忍”。同样，“中央治港”的权限在行使时，亦需保障“港人治港”的权限不受损害。无论治理香港特区，还是推进“一国两制”事业，“中央治港”和“港人治港”都必须“有机结合”或“统一衔接”，绝不能“偏废”其中“一权”，或“两权”脱节而各行其是。

这是否就回答了“一国两制”的未来走向或“有何研判”的问题：只要坚持“两权结合”或“两权统一”，确保主权治权不可分，“一国两制”这个方针就不会变、这项实践就不会偏，就可以也一定能够行稳致远。