【适足居住权．倡议（一）】照顾夹心阶层选择权　增建中产公屋

香港的私楼已上天价，跟从市场订价的居屋也不见得便宜，一般公屋的入息门槛又非基层以外人士所能跨过，结果，夹心阶层往往无所适从，不少人“被迫”上车，或者租住昂贵的私楼。对于这班无助的人，政府为何不广建只供租住、适用于夹心阶层的公营房屋？
事实上，现时香港也有三条“中产公屋邨”，它们分别位于哪里？为何政府不愿继续发展？

文章系列︰
一、照顾夹心阶层选择权　增建中产公屋
二、徙置大厦进化成公屋　再进化会是什么？
三、“最小居住面积”可行　政府不能再拖

说起出租公营房屋，大众一般会想到香港房屋委员会（房委会）辖下以“邨”命名的廉租公共屋邨，但其实香港房屋协会（房协）还建有一类为数较少的“乙类屋邨”，其租金较高，而且只供家庭申请租住。

现时全港共有三条乙类屋邨，包括北角健康村（重建）、油麻地骏发花园，以及荃湾宝石大厦，以健康村为例，其租金介乎$4,003至$7,359之间，远较一般公屋为高，因此外界俗称之为“中产公屋”。理念上，乙类屋邨单位是为入息水平稍高、却又买不起私楼的家庭而设，是不少家庭最渴求的事物。

政府多年来不断向大众推广自置居所（详见后文），使不少人觉得“买楼”才是人生常态，“租楼”只是权宜做法，因此有人或会认为居屋已能照顾夹心阶层，乙类屋邨实是叠床架屋。然而，到底要买楼还是租楼，应该视乎当事人的财政能力、需要，以至人生规划，政府有必要确保大众具选择权；再者，市民将大部分积蓄与工资用于首付与供楼，变相压抑了消费能力，这根本不利整体经济发展（当然，受惠的则是地产商），遑论自身的财政自主权（为储首付与供楼而喘不过气，还能怎样过活？）

那么，明明“中产公屋”是已存在的事物，为何政府却拒绝扩展计划？

政府理由一︰政府不应干预私人市场

2009年，房协行政总裁黄杰龙向传媒表示，有意兴建新的乙类屋邨，帮助夹心阶层觅得力能负担的居所。不过，他在当时也明言，为免干预私人市场，即使真能获政府准许兴建新的乙类屋邨，单位数目也不会太多。尽管如此，政府还是担心中产公屋会冲击私楼市场，因此拒绝房协的建议，令计划胎死腹中。2014年，房协落实分阶段重建旗下的筲箕湾明华大厦，终于得到政府“原则上同意”划出部分单位作中产公屋，但是单位数量不足1,000个。

就此，这种“政府不应干预私人市场”的思维，其实早就应该摆脱。须知道人皆有“住屋权”，联合国经济、社会及文化权利委员会早已将获得“适足居所”（adequate housing）列为权利，其构成条件包括“可负担性”（affordability）。据国际调查机构Demographia分析，香港已连续八年“荣登”全球最难买楼城市排行榜第一位，最新一年数据指，香港家庭要不吃不喝19.4年才能买楼，抛离紧随其后的悉尼6.5年。香港的房屋是否具“可负担性”？相信社会自有公论。

政府的存在意义与责任，在于重新分配社会资源；寄望自由市场能达致最佳供求平衡，不过是缘木求鱼。“政府不应干预私人市场”只是学派教条，而非永恒真理，假如政府的不作为会令市民处于水深火热，又或者政府的干预能带来好处，为何政府还要执意抽身于市场之外？再者，诚如立法会房屋事务委会员副主席、民主党尹兆坚所言，政府其实一直在干预市场︰“政府没干预过市场吗？那夹屋、绿置居、首置上车盘是什么？政府本就理应适当地介入市场，假如应做而不做，令事情失控，或者令某些人得益，也是一种消极干预。”

政府理由二︰不可影响“三年上公屋”目标

公屋“三年上楼”目标也是政府抗拒增建中产公屋的原因。公屋轮候册上的一般家庭轮候时间已达4.6年，远超目标，身兼房委会主席的运房局局长陈帆亦承认情况令人沮丧，更估计未来五年也难以做到“三年上楼”。在土地有限的情况下，若将部分可兴建“一般”公屋的土地拿来兴建中产公屋，必定会减慢“一般”公屋申请人的轮候时间，故政府一直不欲增建中产公屋。

这说法在平时自有其道理，但不适用于新发展区。举例来说，倘若政府全面发展粉岭高尔夫球场，那将是一个全新的社区（面积与荃湾市区相约），在此前提下，政府要思考的是如何在该处尽可能兴建最多的公营房屋。当然，为平衡社区的居民阶层分布，避免社区沦为又一“悲情城市”，政府不可能只建公屋，例如新界东北新发展区的公私营房屋单位比例便为6︰4。然而，从社区规划的角度而言，若不想社区只有基层市民，政府大可以在新社区多建居屋和中产公屋，没必要拨出太多土地兴建私楼（港铁站上盖也可以建公屋，详见〈【01倡议】港铁站上盖岂是发展商囊中物？〉）。

政府理由三︰影响私楼落成量

按官方数据，近年私人住宅单位的实际落成量一度追不上预期，因此政府也能以之为由，拒绝拨用更多土地兴建公营房屋；然而，值得反思的是，私人住宅单位的建造目标是如何厘定的？前运房局局长张炳良在《长远房屋策略》序言中表示，“公私营房屋供应比例为60︰40”，但这个比例是缘何厘定？为何不是65︰35，或者70︰30？回溯香港房屋政策发展源流，则可知政府重视自置居所（包括私人楼宇及资助房屋），实有其政治考虑。

1987年，政府发布重要文件《“长远房屋策略”政策说明书》，订明当局的目标包括“鼓励住户自置居所”，更大胆预计在2001年之时，公屋将会供过于求，因此应设法善用私人机构的资源；1997年，特首董建华发表第一份施政报告，声言要在2007年底前，让70%家庭拥有自置居所。回首过去，可知这些期许均告落空；然而，2014年公布的《长远房屋策略》仍坚持要“协助中低收入家庭实现自置居所的愿望”、“丰富资助自置居所的形式”，林郑月娥政府亦建议将绿置居恒常化，并推出首置上车盘，政策可谓一脉相承。

香港大学城市及规划设计系系主任赵丽霞教授认为，九七前后的政府极力推广自置居所，其实是出于政治因素，她曾撰文分析指，“以按揭供款购置房屋或拥有一个具高重售价值的单位，均会令业主与社会连上某些利益关系，对过渡期的香港经济将产生稳定的作用”，或可纾缓人才外流的问题。

但到了今天，政府依然重视推广自置居所，根本并不明智。一来，楼价高不可攀，继续鼓励市民买楼，非但不能留住人心，反而令人觉得政府荒谬；二来，如上所言，推广自置居所会压抑市民的消费能力，不利经济发展——当然，市民将大部分资金投放至房屋市场，最受惠的自是地产商。

政府理由四︰房委会与房协须自负盈亏

除了坊间惯言的“地价收益庞大”、“明益财团”外，房委会与房协头上的“自负盈亏”金刚圈，也是政府推广自置居所、不愿广建公屋的原因。房委会和房协一直要为兴建及修维房屋自行筹措资金，故对它们来说，只租不卖的公屋可说是“亏本货”，是以坊间有“居屋补贴公屋”的说法；若要求房委会与房协兴建更多公屋（包括成本较高昂的中产公屋），可以想见，政府将以资金问题作挡箭牌。

然而，政府和社会都必须思考，假如我们同意“住屋权”是人权，那么为何房委会、房协，以至市区重建局等公营机构均须自负盈亏？尹兆坚就认为，房委会“自负盈亏”的做法必须检讨，“现在是非常时期，要有非常手段。政府不是缺钱，为何不能‘大手笔’解决？坚持自负盈亏，房委会只能‘塘水滚塘鱼’，再者，若向前追溯，房委会最初钱从何来？不也是政府注资？房委会曾经财困又是如何解决？也是政府注资。所以政府不应再用‘假自负盈亏’作挡箭牌，而应更积极作为。”

事实上，政府在2014年已成立“房屋储备金”，用来应付最新《长远房屋策略》订定的公营房屋建造计划，现已滚存至788亿元。政府愿意未雨绸缪，诚为好事，但长远而言，更应视建屋费用为政府的恒常开支，不能因费用高昂而轻言削减公营房屋建造量，或者千方百计推市民置业，使之长期背负楼债，又间接壮大地产商。

以现时标准来看，前文介绍过的乙类屋邨，其申请门槛之高，其实也满足不了夹心阶层的需求；因此，若政府有意增建这类型的中产公屋，必须重新厘订申请资格。但无论如何，政府应当增加租住公屋的阶梯，让市民有选择租住公屋的权利，而非被迫置业。

特意为夹心阶层提供租金较高、设施较佳的公屋，而非直接提升所有公屋的申请人入息及资产限额，好处是方便政府进行市区规划（即上文提及到的“平衡居民阶层分布”），也能满足中产阶层对生活质素的要求。不过，值得注意的是，不单是所谓的中产公屋，其实所有公屋均应提升品质，毕竟为市民提供“适切”住所，是政府的责任。未来的公共屋邨应该如何发展，当可从香港的公营房屋史找到启发。详见〈【适足居住权．倡议】徙置大厦进化成公屋　再进化会是什么？〉。

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