Abraham Newman谈美国・四｜暂缓关税90天是特朗普的虚张声势

4月2日特朗普（Donald Trump）宣布“对等关税”以来，全球金融市场屡起波澜，几乎没有国家能够逃过这场大扫射，即便9日特朗普又宣布“90天暂缓”，各国依旧不敢掉以轻心，中美贸易战更是随著关税叠加持续白热化。特朗普的下一步是什么？“对等关税”又将如何影响世界？这是当前各方的共同疑问。

面对全球政经的未知棋局，台湾大学社会科学院于4月21日举办“全球政治经济大师讲座”，邀请到乔治城大学（Georgetown University）外交事务学院暨政府系教授、BMW德国与欧洲研究中心主任、《地下帝国》（Underground Empire）共同作者亚伯拉罕．纽曼（Abraham Newman），以“特朗普2.0下的经济安全”为题，剖析美国的“地下帝国”何以成形，以及特朗普发动关税战的真实目的。活动由胡佛东亚民主研究中心、台湾韧性社会研究中心、美国乔治城大学台湾校友会共同协办。

围绕这次讲座，《香港01》推出系列报道四篇。本篇为第四篇，聚焦现场问答。

提问一：您如何看待，北京面对特朗普将对华关税由145%提升到245%的反应？北京已经宣布将问题提交给联合国安理会，指责美国、特朗普将关税武器化；另外关于台湾，您提到谈判是美国的“支配测试”（dominance test），台湾应该怎么做才能不被美国过度控制？

纽曼：我认为国际组织很难解决这一冲突，因为美国在这种关系中经常发挥阻挠作用，特朗普政府或许也对国际组织不那么感兴趣，因此我认为即便国际组织愿意接案，可能也无法解决问题。

但我认为更大的问题是，中美之间存在“懦夫博弈”（Chicken Game，又称胆小鬼赛局、小鸡游戏），双方都不愿意真正退缩，且都愿意升级局势。这就是为何我担心冲突可能波及第三国：中美如果出现大量贸易摩擦，中方的回应可能是向欧盟、日本等国倾销多余商品，结果可能导致这些国家也采取关税措施。

因此我认为有一点对这些“贸易国”（trading country）来说非常重要，或者也可称他们为“开放联盟”（openness alliance），那就是诸如日本、澳大利亚、欧盟等，比须为这一刻做好准备，并且真正协调彼此反应，避免事态以这种方式升级。中美之间是“懦夫博弈”，最后当然会有一方退缩，问题只是谁愿忍受更长时间的痛苦，我对此有自己的判断。但更重要的其实是其他国家，各国都该竭力防止金融危机，并且促使其他国家仿效。

至于台湾该如何应对，我认为最明智的做法就是保持耐心。当然，没人喜欢这种答案，大家都想采取行动，但我认为“90天暂缓”其实只是虚张声势（bluff）。美国政府已经表明自己无力维持高水准关税，因为债券市场基本显示，维持原本作法将摧毁政府的债务状况，而特朗普显然也不愿危机上演。当然中美之间存在另一场赛局，但对台湾等对象来说，美国其实很难更进一步，因此保持耐心是有利的。

或许台湾也可以向日本学习：在众目睽睽下隐身，为美国提供一些“不那么昂贵的东西”，展示自己其实不愿一次次被支配。另一个可行策略，就是深化对其他国家的开放，转移自己的对美贸易依赖，来降低相关风险。

此外，各国通常认为自己是关税的独立目标，但这次几乎所有国家都被征收关税，那么企业所受影响就会相对下降。例如台湾芒果或许被美国征收10%关税，但菲律宾芒果同样如此，因此相对竞争劣势的实际后果，就是美国消费者必须为芒果付更多钱，而不是台湾芒果因此输给菲律宾。如果从这个角度考虑关税对全球的影响，就会发现美国从中获得的筹码并不多。

所以我认为特朗普发起关税战，主要原因是关税够吸引眼球、能诱发恐惧，是占据新闻周期主导地位的工具。“90天暂缓”，听起来像是等待美国的最终宣判，但其实如果退一步来看，我认为保持定力、思考如何获得豁免即可，例如半导体产业就做得很好，他们正与美国企业合作，以获得核心出口市场的豁免。

提问二：您对从事制造业、电子业的台湾公司有没有什么建议？除了台积电，台湾也有其他在美业务份额可观的公司，例如富士康和联发科技，前述三家公司在华盛顿都有自己的游说人员与团队；此外仍有数百家台湾科技公司专注于在台外包制造，并以美国市场为主要对象，对这些从事制造业的台湾科技公司来说，如果他们想更好地游说美国政府、进行相关法律研究，可以怎么做？毕竟不是所有公司都像台积电，有能力聘请前英特尔公关人员前来指导。

其次您刚才提到教育组织。台湾也一样，在研究所或大学部，我们主要关注国际局势变化的单位就是政治、经济或商学院。在您看来，我们能否统整出综合路径，或是建立新部门，来应对不断变化的环境？

纽曼：对于公司来说，我认为真正重要的，不是急于在政治外交上达成某种“能解决问题”的交易，因为正如我所说，我认为没有任何交易能够解决这个问题。

同样需要强调的是，美国并没有同时与190个国家展开谈判。现在情况基本就是，各国都被征收关税，美国要大家来谈判，但美国政府想要什么，目前显然没有190个计划，事实上我认为也并没有太多计划，一切都很模糊。与此同时，美国解雇了许多政府工作人员，这也削弱了制定相关计划的技术专长。

因此如果部分台湾公司面临问题，那么我会建议他们与出口市场的美国同业合作，以此来维护自己的利益。我认为传统外交并不能真正解决这类问题，或许更多要仰赖企业与企业之间的互动，接著通过政治链来向特朗普政府反映，让他们知道这项政策对美国公司与行为者的影响，我认为这将是最有效的管道。

关于教育的部分，这是非常重要的议题。美国过去有一个政府项目，叫做“总统管理研究员奖学金”（Presidential Management Fellows Program，PMF），是培养人才、影响未来美国政府政策制定的重要项目，我也曾建议他们设立一个经济安全奖学金，但现在特朗普政府已经终止这个项目，我认为这只会损害他们协调相关议题的能力。

不过我鼓励其他政府这样做，也建议公司应该设立类似项目。我有在大学开设一门围绕全球经济安全的课程，算是新颖的尝试，目前没有多少大学有这样的项目。所以我认为这是必要的，教育必须在各个层面进行。

提问三：美国的“武器化互赖”（Weaponized Interdependence，又译相互依存武器化）似乎都只能起到短期作用，至少观察近几年美国对中国或其他威权国家的实施结果，就是如此。“武器化互赖”能够形成长期政策吗？正如佛里曼所说，也正如您所说，世界是一个网络。但我们讨论的重点似乎是网络如何运作，而不是网络是否足够坚固，来让掠食者捕食猎物、并抵御可能摧毁网络的大雨滴。当然这些都是比喻性问题，但不知您有什么看法？

纽曼：关于这些“经济胁迫”（economic coercion）工具，能否持续确实存在很大争议。我认为这取决于网络本身，以及它是否可被替代。

我想举两个例子。第一个是金融领域，目前用于制裁的美元结算系统，还不存在替代选项。当奥巴马（Barack Obama）政府开始将金融网络武器化时，财政部长杰克·卢（Jack Lew）曾在公开讲话中多次示警，建议不要过度使用这些工具，因为他担心人们总有一天会绕过系统内的工具。但说实话，这并没有发生。之后特朗普政府更加频繁使用相关工具时，人们还是继续使用美元，且使用量甚至有所提升。因此拜登（Joe Biden）政府学到的，就是我们可以继续用这些工具。

接下来就是另一个不同的问题：经济胁迫的工具有用吗？实事求是地说，大多数外交政策工具都没有用。为了吓阻战争爆发，我们向各国运送了多少武器？但战争有因此停止吗？几乎没有。那么为何还要这么做？因为这些工具通常会带来交易成本（transaction cost），能在一定程度上阻止被锁定方推进目标。

就像对俄制裁，虽然没有阻止俄罗斯继续作战，却给俄方带来巨大的经济负担，如果没有这些制裁，俄罗斯将拥有更多战争资源。同样的，虽然出口管制无法阻止中国开发芯片，但拜登政府的评估是，这会拉长中国在人工智慧领域取得主导的时程。当然事实是否如此，可以辩论，但这确实是他们想要实现的目标。

再来是5G系统的例子。可以发现，即便美国不断施压，华为还是能找到替代方案与市场，美国的围堵显然不那么有效。不过这也会牵引出另一个问题，就是各国是否真的安心开放华为进入，我认为许多国家都持怀疑态度，因为各国知道该公司可能成为中国政府获取各国数据的管道，所以其中既有风险也有机遇。

至于这些网络足够坚固吗？在《地下帝国》的结论中，我与亨利‧法罗（Henry Farrell，《地下帝国》的共同作者）的看法是，武器化互赖最威胁的，其实会是美国民主。这与中国、其他国家关系不大，关键问题在于，人们是否还相信美国的私人公司是私人公司，如果美国一直把他们当成行使权力的通道。

以星链（Starlink）为例，如果你视星链为美国政府的一部分、而非一家私人公司，就会担心合约是否可靠，是否只要美国政府风向一变就会作废。当然，《地下帝国》是在特朗普政府上任前出版的，但我们已在书的结尾指出，美国使用经济胁迫工具，真正后果可能是美国民主与财产权的消亡。

提问四：在中美贸易冲突期间，中国试图把稀土出口当成杠杆；此外台湾制造了全球80%以上的先进半导体，但从结果来看，双方似乎都无法像美国那样发挥影响力。“武器化互赖”的理论在多大程度上，可以应用到其他国家？或是在什么条件下，美国以外的国家能够获得“武器化互赖”的能力？

纽曼：实施经济胁迫的方法非常多，如果稀土真的相当重要，已经在中美两国间构成互赖，那么这就容易诱发一种非常传统的经济胁迫形式：你原本向某方出售这个商品，却忽然表示“我不卖了”，其实就是禁运。

但稀土的案例会出现两个问题。

第一，禁运会鼓励被禁运国“多样化”商品来源。而就稀土来说，其实稀土金属并不那么“稀有”，只是制作过程会对环境造成很大危害，也会对劳工健康造成伤害，因此美国受到环保法规限制，通常是外包给他国生产，例如中国。但这不表示美国就无法生产，且中国的禁运也将鼓励这种作法。其实过去中国对日本这样做时，日本也确实做出类似反应。

第二，中方要以稀土作为经济胁迫手段，其实有一定的困难，因为中方同时也要付出代价。如果对美禁运稀土，就意味中国也必须放弃稀土贸易所能获得的资金。如果再回顾中澳两国的经贸互动，也会发现中国最后有所让步，关键就是中方确实需要这些商品，不论是煤炭、铝或其他资源。

如果是美国运用“武器化互赖”，因为这已经形成网络，所以承受代价的往往是外国企业等中间人（intermediary）。例如美国不需要花费太多成本，就能迫使德意志银行停止为伊朗提供服务，这其实就是把成本转嫁到德意志银行，如此一来“武器化互赖”所能使用的时间就更长。这也是为何我认为当前关税攻势更难维持，因为关税完全是另一种类型的经济胁迫，对于美国经济的伤害与对其他参与者的一样大。因此我也认为，美国的“对等关税”很难回到4月2日宣布的版本。

提问五：如果特朗普真的得到了他想要的，对其他国家建立了支配结构，您是否认为他现在推行的政策立场，实际上有利未来的美国总统？或者您认为这些政策立场四年后就会消失？

纽曼：也就是说特朗普有什么特别之处，我认为这非常重要。

其中，有些元素确实与特朗普无关。自从9-11事件起，美国就一直在使用单边胁迫的政策工具，并也一直强化这些胁迫。我认为无论特朗普是否担任总统，这种情况都会持续下去。当然我认为其他国家也正在这样做，例如近几十年的中国，也在与他国互动中出现了这种作法，所以这不只是美国的单一现象。

此外近十年来，美国政府对于世界贸易组织和基于规则的自由秩序，也确实越来越怀疑，这是早在特朗普前就有的现象，正如拜登也在特朗普离任后，继续对华征收关税。因此我认为对于整个国际规则的怀疑，是美国一直以来都存在的。

但有些部分，我认为带有强烈的特朗普风格。例如与制裁、出口管制等对美国经济损伤较小的手段相比，特朗普聚焦在更难维持的关税工具上；我也认为，短期谈判动态确实非常“特朗普化”，因为他希望在这些谈判位居核心，让各国都来来询问自己必须做些什么，这也创造了一种经济体系，迫使各国缴纳“什一税”（tithe），来为“特朗普圈圈”的成员提供经济利益。我不认为这是共和党的核心结构，我认为这是非常独特的特朗普生态系。