【01周报社论】《公共交通策略研究》　欠缺的正是整体策略

港府运输及房屋局上周三（6月7日）公布《公共交通策略研究》报告，为未来公共交通发展定下策略方针，虽然报告中的不少建议，确实回应了一些社会上对改善公共交通服务的诉求，但是，每天都要承受交通挤塞、长时间通勤之苦的香港人，恐难因此“脱苦海”。皆因这份报告仍未摆脱“头痛医头”的官僚思维，港府必须针对交通问题背后的深层次矛盾对症下药，始能打破港人要日复日、年复年，将宝贵时间浪费在路上的宿命。

《公共交通策略研究》报告内共有67项措施，当中有14项属全新措施。平情而论，若说这份报告一无是处，并不公允，因为报告中提及的一些措施，社会确已争取多年，政府愿意认真研究检讨，是一件好事。例如政府在报告中提出，随着新界西北区人口不断上升，会研究是否需要兴建新的铁路直接接驳市区，要知新界西北区居民多年来都争取兴建新铁路，但一直纠缠在铁路走线、造价、成本效益等难题上，一直拖拖拉拉。此外，报告亦提出增设巴士转乘站，开拓较舒适的新式长途巴士服务等，若这些建议能逐步实现，一些每天要跨区上班上学的市民，应会视之为好消息。然而，就算这些政府建议的措施能一一实现，是否意味香港人的通勤之苦，就可以得到解决？这个答案，恐怕是否定的，因为报告未有就着香港交通的其中一个深层次问题，亦即塞车的问题，提出解决的策略。

事实上，香港人经常要面对塞车之苦的主要原因，是路面的车辆愈来愈多。过去十年间，本港已领牌车辆数目已由50多万辆，到今年3月为止已超过75万辆，根据交通咨询委员会的资料显示，近年本港市区平均行车速度不断减慢，部分主要路段在早上繁忙时间的行车速度仅约每小时十公里，甚至更慢，亦即较一般成年人每小时四至五公里的步速，仅仅快了一点点。随着车辆数量每年以约3.4%的速度增长，但道路总长度同比增长可能只有约0.4%，预视塞车问题势必愈来愈严重。

因此，只要车辆增长速度依旧，路面上将会愈来愈多车辆行驶，就算公共交通服务作怎样的改善，例如座位舒适一些、班次频密一些，市民所承受的塞车之苦，仍然会不断恶化。而今次报告对如何缓抑汽车数量增长，只有片言只语，表示会“积极从多方面纾缓道路交通挤塞情况”。

惟撇开“积极”、“多方面”这些空洞的言词，当局的跟进措施，只是就着已经研究了30多年的电子道路收费计划，又再进行“深入的可行性研究”，长期困扰香港的商用车辆泊车问题，又要再研究两年，至于最关键的控制私家车数量增长问题，又以一句“继续研究”敷衍过去。

要知早在2014年初，运房局已就本港交通挤塞的问题，委托交通咨询委员会进行研究，有关报告早在2014年12月出炉，但两年多后的今天，报告中的不少建议，至今仍然被政府冷待，例如交咨会曾明确建议，应该提高私家车的首次登记税和牌照年费，以直接遏止私家车增长。但结果是政府就这项建议只是做了一半，就是在今年初宣布取消电动车的首次登记税宽免，却没有一并调高燃油私家车的首次登记税，导致购买电动车的成本大增，不少购车者转为购买燃油私家车，不但未能从整体上遏止私家车数量增长，且更多人购买燃油私家车，只会令路面废气问题更趋严重，无论从解决塞车，以至改善污染的角度，都是一个愚不可及的蠢政策。

塞车问题是不少大城市的通病，能否从根本着手，缓抑私家车入手，端视政府是否有足够的施政魄力。就如与香港一样地少人多的新加坡，该国政府便提出了抑制私家车增长的明确目标，继2012年8月起将汽车增长率定在1%，最新的目标更进一步降至0.25%的增长，并以“拥车证”配额竞投制度，大幅提高购置私家车的成本，同时透过提升公共交通服务水平、推出非繁忙时段车费优惠等，多管齐下吸引当地市民放弃买车、多使用公共交通服务，令当地塞车问题得到明显改善，在在证明透过控制私家车增长以解决塞车的问题，非不能也，只是视乎政府为与不为而已。

而相比控制私家车增长，曾否有官员思考过一个更根本的问题，就是为何每天有大量市民，要由全港各区涌到中环一带的中心商业区（Central Business District，CBD）上班；下班时又要从中心商业区逼车逼人，花极长交通时间回家，令香港每天上下班时间都上演“人口大迁徙”？

这个情况更有数据上的支持。根据政府统计处的2016年人口普查结果，新界在职人士要跨区上班的比例，由1996年的44.3%，升至去年的49.5%，考虑到20年来新界居民人口明显大幅增长，每天需要由新界区到市区上班的人潮，实际增幅应该更加显著，客观结果是公共交通运输系统的负荷愈来愈沉重，市民亦要花更多时间、金钱在每天的上下班通勤之上。

造成这个局面，显然是政府的城市规划出现了严重的失误。过往香港的城市发展策略，往往是住屋与产业发展相辅相成，例如在上世纪50、60年代开始发展观塘区时，政府除了筹划兴建公共屋邨之外，同时亦大力发展该区的工业区，既为当区居民创造大量的就业机会，亦为香港的产业发展，提供大量的人力资源配套，为香港经济、社会发展提供源源动力。其后如荃湾亦循“自给自足”的卫星城市发展概念，以住屋与产业配合作市镇规划。

只是到了屯门新市镇发展，这套卫星城市的发展模式开始出现问题，就是随着香港的劳工成本上升、工业逐渐北移，屯门的工业发展屡振不兴，造成大量该区居民要跨区寻找工作机会，加上当初屯门的卫星城市设计，令该区对外交通容量相对有限，需要跨区上班的居民苦不堪言。有了屯门这个“失败”的教训，其后港府在规划其他新市镇时，例如天水围、东涌等，都变成以居住为主，并辅以其他交通设施配套，每天将居民“送”到中环一带的CBD上班。

当年政府因为屯门经验而因噎废食，就是今天大量香港人每天都要经历“人口大迁徙”的主要原因，就算政府再设法提升公共交通服务的质量，加开几多条跨区巴士线、多建几多条接驳新界与市区的铁路线，都解决不了最根本的问题，反而只是不断地加强现有中心商业区的重要性，令更多市民要涌到该区就业，政府又得筹办更多长途公共交通路线，造成恶性循环。

因此，若要打破这个困局，政府就不能继续头痛医头，因循地以公共交通政策的思维处理问题，而是要从香港的城市规划高度，谋求从根本上解决难题之道。政府应该思考的，是如何“拉松”整个城市，由现时以中环一带作为中心商业区的格局，变成“双CBD”，甚至是“多心型”的城市规划架构，将中心区的功能分散到不同区份，从根本上纾缓城市核心区域的负荷。

这个概念，并不是什么划时代的突破性构想，而是不少人烟稠密的国际大都会都正采取的成熟规划模式，例如港人熟悉的东京，除了传统的银座、丸之内一带的中心区域，还有多达七个副都心，并透过四通八达的铁路运输网络，将整个城市有机地连贯起来。

试想，如果香港除了中环一带之外，在其他区份例如新界东北、新界西等，亦有一个副都心承载部分中心商业区的功能，将一些政府大楼迁进该区，吸引各行各业进驻，以至在完善的产业政策规划下，将这个副都心作为香港发展新兴产业的重镇，创造大量的实体经济产值以至新的就业机会，既令不少新界区的居民毋须再将时间、金钱虚耗在没完没了的“人口大迁徙”之中，更为香港的经济社会发展增添新引擎，才是解决深层次矛盾的治本之道。

或许这又回到了一个老问题，就是运房局只管运输和房屋两项政策，若要将交通问题提升至城市规划、产业政策的高度解决，运房局根本应付不来。这个说法确是事实，但非事实之全部，因为政府的管治团队，从来都是一个整体，特别是当初设计问责制的时候，各个司局长亦成为行政会议的当然成员。根据时任特首的董建华的解释，这个安排的目的就是要所有司局长“直接参与制定政府的整体政策，决定政策推行的优先次序，协调跨部门的工作事项，使到施政能够更快捷、更全面回应社会的诉求和切合市民的需要。”

只是，各个政策局的领导者虽然由公务员改成政治任命官员，但是各个问责班子的官僚习气仍然未改，局长往往困在自己分管的政策领域思考，而不懂得从香港社会整体利益的角度考虑，司长以至特首更对这种政策局之间各自为政的作风未加改变整合，今次运房局的《公共交通策略研究》报告，正正是这套官僚作风下的产物。

因此，无论是解决香港的交通问题、住屋问题、产业发展问题等等，候任特首林郑月娥都必须打破各个政策局各据山头的局面，以一个政府、一套班子的思维，集合整个团队之力为港人解决种种盘根错节的深层次结构矛盾。此虽说易行难，但林郑月娥既表明要树立施政新风，除了重新团结社会，如何团结目前犹如一盘散沙的问责班子，将是她上任后必须面对的重大问题。

更多周报文章︰【01周报专页】

6月12日出版第64期《香港01》周报，各大书报摊及便利店有售，敬请读者留意。你亦可按此订阅周报，阅读更多深度报导。