十年特稿·八｜打破区隔 积极治港 “一国两制”摆脱尴尬状态
北戴河会议之后，中国正式进入二十大的政治周期。回看过去十年，从十八大到二十大，不管是放在改革开放的周期中，还是中共百年的周期中，都是极为关键的十年。过去十年，不仅中共领导体制发生重大变化，经济从高速度转入中低速并成为新常态，滴滴、电子支付等平台经济亦将中国正式带入科技变革周期和互联网时代，社会层面思潮涌动，中国人的世界观变得不同以往，小粉红崛起成为最具标识性的现象，平视世界的一代抱持著对中共和中国的信心与自信登上舞台。当世纪疫情与百年变局交织后，中国之变以及中国可以在国际场域发挥的作用，显得愈发重要。在二十大前，香港01推出“十年总结”系列特稿，以期更好理解中国的过去、现在与未来。此为系列特稿第八篇。
过去十年，“一国两制”在港实践出现重大转折，中央与香港之间的政治互信和理解认知也面对重大考验。香港经历2012年反国教、2014年占领行动和2019年反修例风波等大型政治抗争运动，中央治港政策也从“井水不犯河水”，调整为“有所为有所不为”，再修正成“积极落实全面管治”，主动打破昔日区隔的尴尬状态。
当“线性思维”遇上“辩证思维”
今天的香港，确实有一番新景象。面对主权政治议题，治港精英都会积极发表声明支持国家决定，不像以前那般“事不关己，己不劳心”；对于国家领导涉港讲话，治港精英也会落力举办宣讲会和学习班，不像以前那般“充耳不闻，不明所以”；新任特首李家超在特首选举取得高达99%的支持率，不像以前那般总被取笑认受性低落；新一届的立法会也不再有“建制VS泛民”的政治对垒，不像以前那般总是无法聚焦讨论民生问题。不过，这样的香港也著实让不少人感到不适应、不理解、不愉快，总觉得这不是他们想要的香港，而当中的落差，当然来自于大家和中央之间对于“一国两制”的认知不一。
“认知”是指透过思想、经验和感官获得知识和理解。在“思想”方面，因为历史原因，香港长期受英殖知识体系和教育模式的培养，难免形成一套有别于内地的思维定势，本身就不容易理解中共所思所想所作所为。最典型的差异是，香港习惯“线性思维”——把对问题的认识停留在表象而非本质、把多元素问题简化成一元素问题、把问题看成非此即彼的二元抉择，以“静态”视角来看问题；但内地推崇“辩证思维”——往往根据事物发展过程及其演变规律从整体上和本质上进行全面认识，以“动态”眼光来看问题。显而易见的例子是，对于“一国两制五十年不变”一说，香港社会普遍所理解的是指“五十年之内什么都不变”，但中央却会认为这并非数学而是哲学概念。
基于这样的思维差异，加上亲历资本主义和社会主义相互对决的“冷战”时期——既享受到经济腾飞带来的优越生活，也感受到中共执政初期政治动荡的负面冲击，都难免使得香港形成某种意识形态偏见。所以，很长一段时间以来，香港社会对于“一国两制”的认知，都带有消极、被动、区隔的意识，以为就是“社会主义制度和资本主义制度互不相犯”，一些政商精英甚至对于能够香港归属西方资本主义阵营感到“沾沾自喜”。
无可否认，资本主义制度能够极速放大生存和自利的动能，激发源源不绝的生产潜力，确实是香港迈向现代化的基石。也因此，1980年代中英谈判期间，时任中共最高领导人邓小平提出“一国两制”，容许中国特色社会主义制度框架之下，香港保留原有资本主义制度和生活方式五十年不变。不过，基于马克思政治经济学对资本主义的批判，邓小平也察悉资本主义制度同时存在结构缺陷，可能促使原有动能走向偏锋，使社会关系失去“人与人属性”，异化成为纯粹利益关系的“物与物属性”；所以，他早就强调香港资本主义制度并非完美无缺，需要不断求变，引导至更加健康、更加进步的方向。
但香港一方显然不是如此理解，尤其是一众从政精英，既错误认识资本主义的发展规律，因而无法善用产业政策和分配工具；又错误定义政府和市场的关系，总是任由市场自由发展而无法保护大多数人的利益。及至回归之后，当资本主义制度的异化扭曲导致经济问题恶化成为民生困局，建制人士的庸碌无为尽失民心，而一些获多数支持的民主派政客又基于政治偏见把所有矛头指向中央未能实现“普选”承诺，令贩卖恐惧情绪的“反对政治”迅速崛起成为香港政治的主流形式，导致本就不畅的央港互信荆棘满途。
问题是，那时中央似乎也不太在意香港社会对于“一国两制”的“误解”，没有立即进行“纠偏”。一般分析原因有三：第一，基于“一国两制”方针，中央不愿干预香港；第二，为免引起市民焦虑，中央尽量不太过问香港事务；第三，实践检验真理，中央需时总结香港经验才能找到解决办法。不过，无论原因为何，从回归头15年来看，中央也是一副消极、被动、区隔的取态，直到中共十八大后，才变得积极、主动、融合起来。
从“井不犯河”转向“全面管治”
心态改变思路和行动，从过去10年的经验来看，中央治港政策起码有三大变化：
第一，如上所说，在心态上，从消极、被动、区隔，变得变得积极、主动、融合。中国人民大学台港澳研究中心教授常乐形容，中央治港先后经历“井水不犯河水”及“有所为有所不为”两个阶段，在中共十八大正式进入“稳步落实全面管治”的新阶段。
对比历届中共党大会报告的涉港内容，明显可以看到转向。在1997年中共十五大会议，时任中共总书记江泽民提到香港的回归标志祖国统一大业迈出一大步，又指“事实必将证明，香港特别行政区政府和香港同胞一定能够依照香港特别行政区基本法治理好香港”——可见当时中央对于香港能够平稳过度感到满意，也对特区政府的治理能力充满信心；至2007年中共十七大会议，时任中共总书记胡锦涛开始提出“保持香港、澳门长期繁荣稳定是党在新形势下治国理政面临的重大课题”，但仍重申“香港同胞、澳门同胞完全有智慧有能力管理好、建设好香港、澳门，香港、澳门已经并将继续为国家现代化建设发挥重要作用，伟大祖国永远是香港、澳门繁荣稳定的坚强后盾”——可见中央已把特区治理纳入国家治理要务，强调特区需要顾及国家，而国家也要为特区负责；
到2012年中共十八大会议，即将交棒予习近平的胡锦涛除了坚信“香港同胞、澳门同胞不仅有智慧、有能力、有办法把特别行政区管理好、建设好”，也更进一步提到港澳“一定能在国家事务中发挥积极作用，同全国各族人民一道共享做中国人的尊严和荣耀”，并强调“必须把坚持一国原则和尊重两制差异、维护中央权力和保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高港澳自身竞争力有机结合起来，任何时候都不能偏废”——这显然是在强化特区和国家的责任关联，提醒香港不能偏离正轨；
直2017年中共十九大会议，现任中共总书记习近平不但删除过往用以鼓励特区自治的说法，而且表明必须“坚持爱国者为主体的‘港人治港’、‘澳人治澳’，发展壮大爱国爱港爱澳力量，增强香港、澳门同胞的国家意识和爱国精神，让香港、澳门同胞同祖国人民共担民族复兴的历史责任、共享祖国繁荣富强的伟大荣光”，也必须“把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来”，更必须“牢牢掌握宪法和基本法赋予的中央对香港、澳门全面管治权，深化内地和港澳地区交流合作，保持香港、澳门繁荣稳定”——可以说，习近平的讲话更加直接，既把“一国两制”的实际操作模式说得更加清晰，也明确理顺中央对于特区管治的权责。
“统战治港”和“依法治港”并重
第二，在思路上，对以往偏重“两制”的政策取向进行检讨与修正，把重心转移至“一国”的法理意涵。全国港澳研究会理事、北京航空航天大学法学院副教授田飞龙认为，经过香港政改争议及本土分离等系列挑战，中央因应形势要求强化“依法治港”的治理策略和法理论述，以打破“一法各表”的乱象与僵局，继而重塑《基本法》的新秩序。
田飞龙解释，自1997年回归以来，中央便以“统战治港”和“依法治港”双管齐下治港——前者是指以“爱国者治港”为核心展开统战工作，希望凝聚“一国两制”的最大共识，促成“香港反对派”积极转变为“忠诚反对派”；但在绝大部份的时间里，中央顾及香港的国际背景和历史原因，所以“统战治港”的呈现相对“依法治港”而言更加突出。直到2014年占领行动过后，中央明显把“统战治港”范式转变为“依法治港”，并动员内地高等院校的港澳研究中心加强“依法治港”的“顶层设计”和“底线思维”的理论建构，致力“按照法治思维与法治方式，寻求将基本法中的规范性资源转化为治理香港的具体法理和依据，中央通过基本法解释及合法的决定程序与香港自治权形成宪制性连接，不断充实和完善一国两制的具体法律秩序，确保基本法的全面准确实施”。
这十年来，中央都在纠正香港对于“一国两制”的认知偏差，而重中之重就是明晰“中央全面管治权”、“中央对港监督权”和“特区高度自治权”的宪制秩序和法理关系。
现代政治学中，“自治”意指主权国家授权地方政府，以相对自主的方式产生执政及议政代表，并依法行使自我管理公共事务的政治权力；其治理的公权范围愈广，自治的程度愈高。早在中英谈判之前，中国原本已有一些少数民族地方实行“区域自治”，后来为了落实“一国两制”安排，才于1982年修订《宪法》第31条，容许在必要时会设立特别行政区，并由全国人民代表大会依法制定其实行制度、授予相关自治权限。然而，对于把“一国两制”切割成为“一国”与“两制”相互对立的人士而言，总是忽略特区政府“高度自治权”来自于《宪法》的基本根源，而是简化成为经过邓小平亲口承诺和《香港基本法》明文规定的“至高无上权力”，涵盖“行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”，有些人甚至将其理解成为“完全自治”，以此抗衡中央对港政策。
为了导正香港对于“一国”和“两制”的基本政治伦理，国务院新闻办公室于2014年6月发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，强调中央对港拥有“全面管治权”，且其与“高度自治权”共生共存。白皮书解释，国家从1997年7月1日起同时收回香港“主权”和“治权”，并根据《宪法》第31条“授权”成立直辖于中央人民政府的特别行政区，使之实施经全国人民代表大会通过的《基本法》，从而享有获中央授予并受中央监督的“高度自治权”，同时中央保留一些直接对港行使的权力，包括《基本法》修改及解释权、国防与外交管理权、特首与主要官员任免权等等。简单来说，中央全面管治权 = 中央授权香港高度自治权 + 中央对港监督权 + 中央直接对港行使权力。
在“中央全面管治权”方面，按白皮书逻辑，“授权”之前，中央完全拥有对港直接管治权，是谓“一国”；当中央按照《宪法》与《基本法》规定，把行政管理权、立法权、司法权和终审权等部分治权授予香港政府自行行使，以保持原有资本主义制度和生活方式不变，是谓“两制”。因此，全面管治权与高度自治权之间是“主权”与“授权”的共生关系，也反映中央与香港之间“一国”对于“两制”的“统领关系”，以及“两制”之于“一国”的“依存关系”。在中央看来，“高度自治权”本质上属于“授权性权力”而非“固有性权力”，当“授权”的环境改变了，“授权”的内容就不可能不变；换句话说，中央可以因应局势的变化“收紧”或“释放”授予香港的“治权”。
至于中央全面管治权和特区高度自治权的“有机结合”或“统一衔接”，前者从字面上看是指各有所长的两者互相结合，从而取长补短，获得更好的成果；后者则可以理解成为与“有机结合”类近的“有机统一”、“对立统一”、“辩证统一”，即要求矛盾双方在各自发展过程当中自觉地以对方为存在的条件，从而结合成为相对稳定的整体，与之实现相互支持、相辅相成、优势互补——再简单点说，是指再矛盾的双方，如果能找到动态均衡点，就能在“对立”时实现“统一”，形成具有政治活力的“有机体”——倘若放到全面管治权和高度自治权的框架来看，两者就是互动互构同时又互相定义的。
在“中央对港监督权”方面，《国家行政学院学报》2017年3月刊登由华南理工大学法学院副院长夏正林和博士研究生王胜坤合撰《中央对香港特别行政区监督权若干问题研究》一文提出两点：，其一，中央对港监督权是“中央专属的监督性质的国家权力”，用于监督和控制被授予出去的权力的行使，以保证其符合授权的目的和效果；其二，中央对港监督权与中央对港直接行使的权力，以及中央授予香港的自治权力，共同构成中央对港的全面管治权，但头两者有必要作出区分，因为其所涉及的事务范围和权力性质不尽相同，例如中央直接行使的权力主要包括外交、国防等对外主权，是中央作为主权代表的体现，而中央对港监督权则是对高度自治权之下的所有事务进行监督的权力。
深圳大学法学院教授董立坤在2015年出版的《中央管治权与香港高度自治权》一书中总结，中央对港监督权主要体现在《基本法》赋予中央的各种权力：（1）中央对特区法院的《基本法》解释权有监督权；（2）中央对特区行使的部份对外事务权享有事前的授权或事后接受备案的权力；（3）任免行政长官及主要官员的权力；（4）对特区财政预算和决算的备案权；（5）要求行政长官执行中央政府指令的权力；（6）听取行政长官述职、报告的权力；（7）对特区立法会制定的全部法律有备案权；（8）对特区不符合基本法之立法的发回权；（9）对法官任命的备案权；（10）对国家行为的司法管辖权。
“特区治理”向“国家治理”看齐
第三，在行动上，尤其是经历2019年反修例风波，中央在同年年底举行的中共十九届四中全会通过决定，以“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”为基础，把“坚持‘一国两制’，保持香港、澳门长期繁荣稳定”作为国家制度的显著优势之一，要求“完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制”、“健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度”、“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区强化执法力量”。
四中《决定》公布后，时任港澳办主任张晓明发表《坚持和完善“一国两制”制度体系》解释，《宪法》和《基本法》赋予中央的权力包括：（1）特区的创制权；（2）特区政府的组织权；（3）《基本法》的制定、修改、解释权；（4）对特区高度自治的监督权；（5）向特首发出指令权；（6）外交事务权；（7）防务权；（8）决定在特区实施全国性法律；（9）宣布特区进入战争或紧急状态；（10）可根据需要向特区作出新的授权。张晓明又提到，为了“完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制”，上述十项权力将会加以制度化、规范化、程序化。
可是，当时香港社会几乎已被激进势力牵著鼻子走，从特区政府到普罗大众全都没有正视四中《决定》的警告，中央只得加紧“拨乱反正”的步伐和节奏，以免香港的越走越偏影响国家统一台湾大业——先是在2020年5月全国“两会”过后，于42天之内迅速制订通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（俗称《港区国安法》）并直接纳入《基本法》附件三，以防范、制止和惩治发生在香港的分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动、勾结外国或境外势力等危害国家安全的罪行；后又在去年3月全国“两会”期间提请审议《完善香港特别行政区选举制度的决定（草案）》，在很大程度上修改行政长官和立法会产生办法以落实“爱国者治港”原则，当中扩大了选举委员会和立法会的组成规模和产生界别，但也强化资格审查制度、缩减直选议席比例。
这两大举措之下，香港政局出现翻天覆地的变化，原本“遍地开花”的违法冲突明显减少，一些涉嫌鼓吹分离主义的独派领袖也纷纷潜逃海外，“民主派VS建制派”的二元对立局势也被洗牌，正式告别“反对政治”——47名泛民骨干因组织或参加“35+初选”而被控“串谋颠覆国家政权”罪名，大部份人还柙至今仍然未能保释外出，其中29人已经表明认罪意象；去年底立法会换届选举，基本上没有传统泛民或者激进势力可以“入闸”参选，最后90个议席中只有新思维狄志远一人以“民主派”自居；立法会通过要求公职人员必须宣誓效忠特区政府的《2021年公职（参选及任职）（杂项修订）条例草案》，原本有479个议席的区议会有260名泛民议员先行辞职，另有49人参加宣誓后被政府取消资格；以往由泛民主导的“公民社会”几乎瓦解，教协、民阵、支联会、职工盟等全部基于政治原因宣告解散，民主党内讧不断、公民党支离破碎、新民主同盟已然消失；传媒老板黎智英因涉及多宗“反修例”及“反国安”案件身陷囹圄，由他创立26年的《苹果日报》则因卷入国安官非而被冻结资产导致周转不灵、停刊结业。
解决了政治乱象，中央已经著手推进香港全面纳入“国家治理体系”之下的治理效能。今年适逢香港回归25周年，政经备受冲击、新冠疫情持续，但国家主席习近平仍然排除万难来港出席第六届特区政府就职典礼并发表重要讲话，为“爱国者治港”提出明确要求治理要求，借此推动香港政治发展的“范式转移”——以治理为主导、以治理为核心，冀能确立特区治理与国家治理相一致的价值目标、实现相关治理体系和治理能力的提升，从而达至增强发展、排解民忧、维护和谐、重建信任的良性政治生态。
自从习近平于2013年提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标后，不少内地研究港澳机构已经着力为“港澳纳入国家治理体系”提供理论支撑，希望借此推动香港政治进行范式转移，当中包括三大理据——首先，“一国两制”的理论误区主要在于对社会主义本质和资本主义本质的认知，而偏重“工具理性”的国家治理理论能够引导正确观念、认清矛盾所在、缓解相关纷争；其次，有助提升对“一国两制”的认知，能够有利完善中央治理权能，即积极地在特区政府的多元治理主体体系当中扮演中心角色，主动承担保障特区社会机制完整的责任，建立良好的制度安排，促进不同领域提高治理效能；最后，有利提升“一国两制”成效和建设科学合理的评价体系，因为治理作为一种政治管理过程，少不了社会各个群体之间的良性互动，更需要制订有效的评价标准。
习近平如今再次重申特区治理的重要，也理顺了香港应该实现转向的三个政策维度——首先，在政策取向上，实现从强调“两制”向强调“一国”的转变，突出香港在国家治理体系与治理能力现代化的特殊地位、特定义务、特别权责；其次，在政策焦点上，实现从侧重政治领域向侧重社经领域的转变，尤其是通过提高经济治理和社会治理绩效，让香港市民公平分享发展成果；最后，在政策眼光上，实现从“向内看”到“向外看”的转变，尽快走出“一城一地”的狭隘格局，及时融入国家发展大潮、把握民族复兴机遇、参与全球治理进程，并以开放的视野和积极的心态筹划“一国两制”的香港未来。
如果说，毛泽东让中国“不挨打”、邓小平让中国“不挨饿”，那么习近平将致力于让中国“不挨骂”，即消除外界偏见、争夺国际话语权。“一国两制”是中国特色国家治理体系用以解决意识形态纷争和社会制度差异的重要方针，而香港作为实践“一国两制”的首要试验场，理应扮演好帮助国家沟通世界的先锋角色。当务之急，香港既要冲破各种认知迷障，积极弥合央港之间的思想鸿沟和理解落差，成为“说好中国故事”的有力推手；更要解决分配不公、贫富悬殊、阶级固化等内在深层次矛盾，推动“香港特色资本主义”的革新、实现“良政善治”的治理要求，才能做好“一国两制”的模范。