十年特稿．二｜不一样的“党国”：党政合一成为国家治理新尝试
导言：北戴河会议之后，中国正式进入二十大的政治周期。回看过去十年，从十八大到二十大，不管是放在改革开放的周期中，还是中共百年的周期中，都是极为关键的十年。过去十年，不仅中共领导体制发生重大变化，经济从高速度转入中低速并成为新常态，滴滴、电子支付等平台经济亦将中国正式带入科技变革周期和互联网时代，社会层面思潮涌动，中国人的世界观变得不同以往，小粉红崛起成为最具标识性的现象，平视世界的一代抱持着对中共和中国的信心与自信登上舞台。当世纪疫情与百年变局交织后，中国之变以及中国可以在国际场域发挥的作用，显得愈发重要。在二十大前，《香港01》推出“十年总结”系列特稿，以期更好理解中国的过去、现在与未来。此为系列特稿第二篇。
说到习近平这十年带给中国的变化，重塑中共领导体制可能是最重大的变化之一。而在这个最重大变化中，除了习近平自身从职务性的“总书记”角色到权威性的“领导核心”，并进而升阶到开创了一个时代的“人民领袖”地位，另一个关键之变就是在制度理念与实践方面，也出现了历史性巨变。具体表现就是中共党的领导被全面加强，党的权威尤其是中央权威与“核心”权威被全面强化，“中国共产党领导是中国特色社会主义的最本质特征”被写入宪法，党和国家领导机构进行了全面深化改革，曾经流行一时的“党政分开”成为历史，带有新时代显著特质，同时又不失传统本色的“党政合一”模式，成为国家治理的最新尝试。
重塑“领导体制”的两个案例
2013年11月，当习近平在中共十八届三中全会决议公报中第一次正式提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”（即“第五个现代化”）时，多数人对何为“国家治理体系和治理能力现代化”，以及如何在这个现代化维度进行“领导体制”改革一头雾水。
答案在随后几年陆续揭晓。
最容易被一般人感知，同时也经常被媒体津津乐道的就是集权，向中央集权，同时在中央向总书记个人集权，以结束党内一度普遍存在的山头主义和“团团伙伙”现象，纠正“九龙治水”的分散主义乱象。
习近平上任之前，由于党的领导一度被弱化，没有一个绝对权威与领导核心，从中央到地方，掌握着巨大权力的官员们互相结党，谋取政治与经济私利，腐败横行，山头林立，形成了若干“针扎不透，水泼不进”的独立王国，其中尤以周永康负责的政法体系，薄熙来主政的重庆，以及郭伯雄、徐才厚任军委副主席的军队体系等尾大不掉尤为显著，导致最高层在决策上很难形成合力，“政令不出中南海”，中央权威与施政效率被严重削弱，改革步履维艰。
习近平以严厉反腐与党内整风为抓手，同时成立并亲自担任了多个领导小组（或委员会）的组长，以人们常说的“小组治国”为手段向中央特别是总书记个人集中决策权力，迅速扭转了上述乱象，开创了政治新局面。
在习近平领衔成立的各领导小组中，以“中央全面深化改革领导小组”（简称“深改组”，2018年机构改革后升格为“深改委”）与“ 中央国家安全委员会”（简称“国安委”）最为关键，也自能体现出新时代中共领导制度变革的时代特点。
深改组是“党和国家各领域全面深化改革的最顶层设计的议事协调机构”，国安委是“中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构”，二者都是在2013年成立，集合了各相关职能部门，由习近平领衔，向政治局与政治局常务委员会负责，分别统筹协调涉及全面深化改革与国家安全的重大事项和重要工作。
不同于西方国家“国安委”主要侧重于外部安全的理念设置，中国“国安委”涵盖了政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、讯息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系，几乎集合了与国家治理相关的所有事务，其对内安全诉求更是超过了对外诉求，尤其是政治安全被放到了首位。何为“政治安全”大抵包括两个层面，一个是中国共产党的唯一执政党地位必须得到有利维护，不能被削弱、被动摇，一个是具体到主要领导人个人，其政治权威与执政地位也必须得到有力维护。
习近平上任后，因为国内外形势变化，在中国综合安全形势日益严峻的大背景下，仅靠原来的国安领导小组已无法应对越来越复杂严峻的局势，也无法有效整合各种力量应对国家面临的安全挑战。同时在中共内部，“九龙治水”留下的教训与“政令不出中南海”的情况也显示出中国国家安全，尤其是政权安全的最大风险，很可能是来自内部权力分散化的局面。各级“国安委”的成立一方面汇集了从中央到地方与国家安全有关的部门，便于讯息共享，在决策上形成合力，提高国安工作的决策与行动效率，消除了各领域存在的国安漏洞，同时也制度性强化了习近平作为党的主要领导人的核心地位，有效解决了各种潜在的政治安全风险。
深改组的设置也差不多依循同样指导思想，是在制度与改革实践层面对此前改革乏力的制度性反思的结果，同时也是在改革进入深水区后，必须通过顶层牵引才能更有效推进的现实需要。而且这个小组的成立，也制度性强化了习的领导核心地位。
这些制度性改革措施作为中共领导体制改革的组成部分，一方面展现了习近平的执政理念与领导能力，使习近平获得了党内广泛认同，成为了中共党的“领导核心”，带领中共重回“核心机制”，同时也使后续进一步的制度性改革成为可能。
全面加强“党的领导”
2016年10月，中共十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，就制度性加强党的领导进行了系统总结，并向中共全党尤其是党的高级领导干部提出要求，强调“全党必须严格执行重大问题请示报告制度”，“必须自觉防止和反对个人主义、分散主义、自由主义、本位主义。”这是习近平上任后第一次以党内法规形式，就如何重塑加强中共领导对全党提出系统性要求。
之后，伴随着习近平领导核心地位确立，中共也在制度层面全面加强了对各领域工作的领导。而这些制度上的改革措施，反过来均进一步巩固了习的核心地位。
2017年10月，中共党的十九大报告提出“党的政治建设是党的根本性建设”，并提出其首要任务是“保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导。”
次年，毛泽东曾提出的“东西南北中，党政工学农，党是领导一切的”回归中国政治语言并被写入于宪法修正案， 修改后的宪法还特地加入了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，这是之前从未有过的重要论述。
另外，针对邓小平时代一度较为流行的“党政分开”说法，习近平也拨乱反正，明确表示没有“党政分开”，只有“党政分工”。
2018年2月中共召开十九届三中全会，会议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》则在制度层面将上述重塑中共领导体制的思想原则具体落实。
在“以坚持和全面加强党的领导为主线，完善坚持党的全面领导的制度，把党的领导贯彻到党和国家机关全面正确履行职责各领域各环节”的总要求下，很多原来依照分工由政府部门分管的工作被划入党的相关部门，一些原本由地方政府即可支配的资源被收归中央统一管理，武警也由政府与军队双重领导改为接受中央军委领导。这是数十年来中共党和国家领导体制的范围最广、最深入的一次调整。
这其中尤为引人关注也至关重要的是军队、政法与纪监体制的改革，这三大领域的变化其实从习近平上任伊始因反腐败需要就开始展开，至十九届三中全会开始在具体部门设置等层面全面落地。经过连续几年调整，曾经尾大不掉的“枪杆子”与“刀把子”被彻底收服，大批军头和政法高官落马，解放军从七大军区变为五大战区，四总部调整为十五个军委一级部门，军委主席负责制得到落实，政法委书记对总书记负责的制度形成，实现了“党对军队与政法系统的绝对领导”。
与此同时，纪委的权力则因为反腐需要在过去几年大大扩张，以派驻纪检组和巡视等方式，纪委实现了对党的中央部门完全覆盖和对地方党委政府的全面监督。同时还将原来分散的监察力量集中到一起，设立了国家监察委员会这个新的政治部门，与纪委合署办公，空前加大了对国家治理各领域的监察监督力度。
2021年11月11日，中共十九届六中全会通过了中共党的第三份历史决议，该决议提出“党的领导是全面的、系统的、整体的，保证党的团结统一是党的生命；党中央集中统一领导是党的领导的最高原则，加强和维护党中央集中统一领导是全党共同的政治责任，坚持党的领导首先要旗帜鲜明讲政治，保证全党服从中央。”
决议还对习近平领导重塑中共领导体制的成果进行系统总结，认为，“党的十八大以来，党中央权威和集中统一领导得到有力保证，党的领导制度体系不断完善，党的领导方式更加科学，全党思想上更加统一、政治上更加团结、行动上更加一致，党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力显著增强。”
不一样的“党国”
怎么看这些变化？表面上，这些变化好像是在回归毛时代的“党政合一”体制，从党的领导被加强看也确实具有这样的特征，有人甚至调侃说这有点像是“党国”体制，其实这一变化更具时代特色与现实需要，用“党国”体制对比更是谬之万里。
比如，军队改革就是为了适应于现代军事发展与新建军、作战理念需要，纪委监委的设立与权力扩张是市场经济环境下的反腐败需要，中央全面深化改革领导小组（2018年升级为“深改委”）的成立，则是在改革开放进入深水区、中国特色社会主义进入全面阶段后，因为无法再“摸着石头过河”，需要通
过顶层设计全面引领深化改革的需要。
事实上，所有这些改革动作，按照中共畅想，均“以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点......为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力制度保障。”目标是要“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系……全面提高国家治理能力和治理水平”。
归结起来其实用一句话即可表述，即要：“实现国家治理体系与治理能力现代化”，也就是中国的“第五个现代化”。