十年特稿｜从九龙治水到定于一尊　中共领导体制之变

导言：北戴河会议之后，中国将正式进入二十大的政治周期。回看过去十年，从十八大到二十大，不管是放在改革开放的周期中，还是中共百年的周期中，都是极为关键的十年。过去十年，不仅中共领导体制发生重大变化，经济从高速度转入中低速并成为新常态，滴滴、电子支付等平台经济亦将中国正式带入科技变革周期和互联网时代，社会层面思潮涌动，中国人的世界观变得不同以往，小粉红崛起成为最具标识性的现象，平视世界的一代抱持着对中共和中国的信心与自信登上舞台。当世纪疫情与百年变局交织后，中国之变以及中国可以在国际场域发挥的作用，显得愈发重要。在二十大前，《香港01》推出“十年总结”系列特稿，以期更好理解中国的过去、现在与未来。此为系列特稿第一篇。

说到“一尊”，在以限制君权为制度设计初始诉求，和以权力制衡为制度规范理念的西方民主政治文化下，恐怕很难称得上是一个“好词”，也很难获得社会认同，但是在中国政治文化，尤其是结合了传统大一统中央集权政治与列宁主义政党政治实践的文化体系下，则往往有着截然相反的认知与实践体验。

在中国政治文化下，西方奉为圭臬的分权与制衡政治不仅在理论上有被打入“分散主义”的风险，在实践上往往陷入最糟糕的“寡头政治”陷阱，埋下政治混乱与腐败、分裂的种子，作为管治实践者的主要政治人物，也极容易因为其“开明的民主作风”而被弱化领导权力，最终导致权威受损，施政乏力，在统治集团内部的政治认同与社会大众认同双双降低，遭受到“弱主”魔咒。

2012年中共十八大之前，至少有五到十年，中国政治与社会治理在某种程度上就陷入了这样的风险，从个体自由，党内民主以及社会管制的宽松度而言，那几年绝对是令人怀念的美好时光，但是对中共及其党的主要领导人而言，却产生了巨大反噬。

实践反思与文化传统

2012年习近平上任之前，在中央层面，政治局九位常委各管一摊，陷入了“九龙治水”局面，总书记的权威被严重削弱，军队大权旁落。由于没有一个绝对的权威与领导核心，从中央到地方，掌握着巨大权力的官员们互相结党，谋取政治与经济私利，腐败横行，山头林立，形成了若干“针扎不透，水泼不进”的独立王国，其中以周永康负责的政法体系，薄熙来主政的重庆，以及郭伯雄、徐才厚任军委副主席的军队体系等尾大不掉，尤为显著。

在经济快速发展、思想高度活跃、科技与社会生产力不断提高、中国的国际地位与影响力大幅擡升的另一面，中国社会的内部治理在当时危机四伏，改革开放在进行三十多年后进入了矛盾凸显期，各种问题层出不穷，环境污染日益严重，官民矛盾日趋尖锐，群体性事件高频率发生。中国社会亟需在发展中凝聚共识，向具体问题聚焦，把改革继续推向深入，但是中央“九龙治水”的局面使得最高层在决策上很难形成合力，政令根本无法走出中南海，中央权威与施政效率被严重削弱，领导人自身也遭遇党内挑战，改革步履维艰。

这种从中央到地方，从高层政治到基层社会治理层面的“脱序”趋势，绝非多数中国人所乐见，也不符合中国一贯带有强烈秩序与管制偏好的政治文化，与中共这个经过列宁主义锻造强化的新威权主义政党理念更是南辕北辙。

历史上，中国传统政治就是建立在“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”的君臣逻辑上，并以这套君臣逻辑为核心形成了稳定的角色分工与管治体系。孙中山发动辛亥革命推翻帝制建立共和后，这套制度在中国解体，但是其偏向集权的精神与制度内核并没有废除，也根本无法废除。共产党成立后，毛泽东结合列宁主义政党的普遍特征与中国革命与建设实际，在继承中国传统政治底层的基础上，吸收马列主义经典学说尤其是列宁主义的政党政治理念，融入现代政治元素，建立了一套新的更注重秩序与权威的法统体系。

曾经给中共中央政治局上过学习课的政治学者房宁就表示，中国共产党是“第三国际的血统”，奉行列宁为夺取政权而创造的民主集中制，这个“制度设计要点有两个，首先是少数服从多数的民主，其次是一旦得出结论全体成员无论赞成与否都必须之行的集中”。毛泽东也说过“共产党不仅要民主，尤其要集中。”

习近平在党内的重要助手，当时还尚未进入政治局常委会的时任中央办公厅主任栗战书也曾在《人民日报》撰文，从正反两个层面，阐述了集中与权威的重要性。他认为，带有共产主义萌芽色彩的巴黎公式的失败以及苏联共产党的倒台都是因为“缺乏集中与权威”，而苏联十月革命成功，毛泽东领导中国革命成功与邓小平能带领中国走出困境，则是因为党的领导始终是稳定而有力的。栗战书此后还表示要“自觉加强政治建设，严格遵守政治纪律和政治规矩，确保以习近平同志为核心的党中央一锤定音、定于一尊的权威。”

因此，在经过多年的社会转型尝试后，吸收正反两方面的经验教训，随着习近平成为中共党的最高领导人，重新在党内树立一个领导核心，建立起一个能够一锤定音的终极裁决者角色，已经成为当时的一个共识，而且这个共识也契合了中国传统政治文化与中共的新威权主义政治理念。

回归“核心”体制

而习近平上任后一系列大刀阔斧的执政动作，也使一个新的领导核心迅速形成并被不断加固，不过因为各媒体对在此期间的相关操作报道已连篇累牍，这里不再赘述，仅梳理一下核心体制的回归过程。

2016年1月7日，党媒新华社报道称，“中共中央政治局常务委员会1月7日全天举行会议，习近平主持了该会议并发表重要讲话，同时还听取了中共全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报，听取中央书记处工作报道。”按照这个公开报道，当时身为中共全国人大常委会、国务院、全国政协党组书记的的至少4位政治局常委也向习近平汇报了工作，习近平和其他常委位阶开始有明显不同。

2016年1月29日，在当月召开的政治局全体会议上，中共又对全党提出了必须增强“四个意识”（政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识）的要求，核心一词在消失多年后又回归进入了中共政治话语体系，为习近平近一年后正式进阶为“领导核心”埋下伏笔。

2016年10月，在中共十八届六中全会上，习近平被正式确立为中共新领导核心，这次会议公报明确提出了“在以习近平同志为核心的党中央领导下”的说法。在此之前，官方一直沿袭胡锦涛时期对总书记的定位，使用的是“在以习近平同志为总书记的党中央领导下”的论述。“核心体制”的确立，意味着中共党的最高层的领导体制上发生了重大变化，以往在中国政坛存在十年之久的“九龙治水”的局面宣告终结，从此开始中国正式进入毛、邓之后的第三个核心时代。

2017年10月，中共十九大正式提出了“习近平新时代中国特色社会主义思想”，并将这一以习近平命名的思想体系确立为中共党的指导思想。“习思想”也由此成为第三位以领导人名字命名的思想体系，前两位分别位毛泽东和邓小平。

2017年10月 27日，十九届中共政治局会议审议通过了《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》。根据这项规定，中央政治局委员每年要向党中央和习近平总书记书面述职。2018年3月21日，根据中国官媒新华社报道，近期“中央政治局同志首次向党中央和习近平总书记书面述职”，“中央集中统一领导”正式在党内文件与政治实践上进入制度化和规范化轨道。

宪法层面，2018年1月召开的中共十九届二中全会则审议并通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，3 月 11 日召开的十三届全国人大一次会议经投票表决，最终通过《中华人民共和国宪法修正案》，按照这个宪法修正案，中国国家主席、副主席的任期限制被取消，从而为习近平继续执政取消了宪法层面的任期障碍。宪法还把“习近平新时代中国特色社会主义思想”写入其中，使习近平在法律层面成为继毛、邓之后第三个把个人名字写入宪法的领导人。

党内法规层面，2018年10月，中共中央纪律检查委员会修订了《中国共产党纪律处分条例》，内容强调要着力“通过严明政治纪律和政治规矩，推动各级党组织和党员干部始终自觉地在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，确保党中央一锤定音、定于一尊的权威。”

至此，在中共党的领导体系中，习近平“定于一尊”的格局正式形成，他也与其他政治局常委从原来的“同侪”形成“领导”与“被领导”的上下级关系。习近平个人的权力也超出了邓小平巅峰期间在中共党内的权力地位，成为毛泽东后最有权力的中共领导人，中共党的领导体制发生了几十年来一次最根本的变化。

2019年2月21日，在新华社一篇关于粤港澳大湾区建设纪实的文章《着眼发展大局，共享时代荣光——以习近平同志为核心的党中央关心粤港澳大湾区建设纪实》中，一句“领航掌舵，把脉定向——习近平总书记立足全局和长远做出重大谋划，引领粤港澳大湾区建设加快推进”又引起了人们关注。自此开始，“领航掌舵”开始在官媒与官方论述中密集出现，习近平的“舵手”形象与自两年前就登上官媒版面的“统帅”、“人民领袖”等称呼又将他在中共党内的政治地位推到了一个新高度。

2021年11月11日，中共十九届六中全会通过了中共第三份历史决议，习近平在党内的定位被写入历史决议。毫无疑问，即将召开的中共二十大，必将把习近平推到一个新历史高度。

挑战与信心

政治是个非常吊诡的东西，尤其在中国。当执政党尤其是中央的政治权威被弱化，领导人个人权威不足时，人们普遍希望能建立一个强有力的领导核心，希望有“明主”出现，结束某种程度的涣散局面，整饬秩序，提高效率；但是当一个强有力的领导核心形成，一个能将个人意志通过各种手段付诸于国家治理的强势政治人物出现后，简言之，一个曾经希望的“明主”出现后，不少人又会担心历史会不会走到另一个极端，会产生另一个担忧。

之所以有这种情况产生原因无非有三个，第一，中国传统社会总是太过强调秩序，在“普天之下”或“领导一切”的价值理念支配下，较为缺乏权力边界概念，太过注重国家与整体利益而忽略对个人权力与利益的保护，社会活力与创新往往成为秩序与权威的代价；第二，毛泽东作为一个雄才大略的人物，一方面领导中共创立了新中国，建立了新的法统体系，一方面也因为其特别强势的领导地位与政治浪漫主义精神，在晚年犯了很多严重错误，如“反右”、“大跃进”、“文革”等，有些错误的影响到今天都还未能消除； 第三，在现代政治薰染下，人们更加重视个人权力与自由，对政治的本质也有了超越传统管制范畴的新认识，而现代社会治理也对人类政治实践提出了很多新挑战。

习近平能否战胜这些挑战，消除人们的习惯性担忧，有些人认为还需要历史和实践检验。

不过，中共第三份历史决议中有这么一段话：“全党必须清醒认识到，中华民族伟大复兴绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的，前进道路上仍然存在可以预料和难以预料的各种风险挑战；必须清醒认识到，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，我国仍然是世界最大的发展中国家，社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。全党要牢记中国共产党是什么、要干什么这个根本问题，把握历史发展大势，坚定理想信念，牢记初心使命，始终谦虚谨慎、不骄不躁、艰苦奋斗，从伟大胜利中激发奋进力量，从弯路挫折中吸取历史教训，不为任何风险所惧，不为任何干扰所惑，决不在根本性问题上出现颠覆性错误，以咬定青山不放松的执着奋力实现既定目标，以行百里者半九十的清醒不懈推进中华民族伟大复兴。”

只要这段话在治国理政实践中能被落到实处，只要国家治理体系与治理能力的“第五个现代化”能实现，那些人们习惯性担忧的问题应该就不会发生。