十年特稿·三｜最醒目成绩单之外 反腐败常态化不等于制度化
导言：北戴河会议之后，中国正式进入二十大的政治周期。回看过去十年，从十八大到二十大，不管是放在改革开放的周期中，还是中共百年的周期中，都是极为关键的十年。过去十年，不仅中共领导体制发生重大变化，经济从高速度转入中低速并成为新常态，滴滴、电子支付等平台经济亦将中国正式带入科技变革周期和互联网时代，社会层面思潮涌动，中国人的世界观变得不同以往，小粉红崛起成为最具标识性的现象，平视世界的一代抱持着对中共和中国的信心与自信登上舞台。当世纪疫情与百年变局交织后，中国之变以及中国可以在国际场域发挥的作用，显得愈发重要。在二十大前，《香港01》推出“十年总结”系列特稿，，以期更好理解中国的过去、现在与未来。此为系列特稿第三篇。
习近平十八大上台之初就发出警告，不解决腐败问题可能亡党亡国。过去十年，反腐败疾风骤雨，成为最为引人瞩目且最醒目的成绩单。根据官方公布的数据，十八大以来，截至2022年4月底，共有470.9万人被纪检监察机关审查调查，其中包括1名正国级、5名副国级、2名军委委员级、数十名正部级、数百名副部级，覆盖了政治局、中央纪委、全国人大、全国政协、国务院部委和直属机构、单位，以及最高人民法院、中央部属高校、中央军委各部与各大军区、各个省市自治区等。尤其是正国级周永康的落马，既打破了“刑不上常委”的潜规则，也成为过去十年反腐过程中的标志性事件。
回看过去十年，中共反腐成绩单不仅仅体现在数量上，也试图在制度上有所突破，所以在疾风骤雨反腐败的同时，整风、巡视、党内法规、专项行动等层面亦动作不断。具体来说：
整风层面，2012年12月4日，也即十八大新一届常委成立的次月，习近平在主持政治局会议便审议了中共中央政治局关于改进工作作风及密切联系群众的“八项规定”，具体包括：改进调研研究、精简会议活动、改进会风文风、规范出访活动、改进新闻报道、厉行勤俭节约等。2013年1月，十八届中央纪委二次全会召开，习近平在本次全会上首次提出“老虎”、“苍蝇”一起打，把权力关进制度的笼子里，并表示“改进工作作风的任务非常繁重，八项规定是一个切入口和动员令”；同年4月，中央纪委监察部进行结构调整，原党风廉政建设室与原纠风室合并，成立“党风政风监督室”，该新设机构与“八项规定”息息相关；同年6月，“党的群众路线教育实践活动”启动，意在联系群众、纠正“四风”问题；同年9月至12月，中央纪委陆续下发《关于落实中央八项规定精神坚决刹住中秋国庆期间公款送礼等不正之风的通知》、《关于在党的群众路线教育实践活动中严肃整治“会所中的歪风”的通知》，专门针对重大节日节点和会所的四风问题。
巡视层面，自2013年5月启动第一轮开始，巡视工作可以说贯穿始终。2013年11月十八届三中全会决定，改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。2015年8月，中共中央印发《中国共产党巡视工作条例》，该条例将中央巡视工作领导小组对省区市巡视工作原“指导”关系改为“领导”关系，并扩大了被巡视对象的范围；2017年7月，中共中央修改《中国共产党巡视工作条例》，进一步明确责任主体，也即党委“一把手”是第一责任人，强化问责条款，巡视组失职渎职也要追责。待到巡视全覆盖之后，2022年2月中办印发《关于加强巡视整改和成果运用的意见》，意在加强巡视的制度化和规范化，并继续在二十大之后发挥作用。
党内法规层面，2015年8月开始，中共中央接续印发《中国共产党巡视工作条例》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》，意在将反腐工作成果制度化；2016年6月，政治局审议通过《中国共产党问责条例》，该条例在2009年6月中办国办所印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》基础上，由“暂行规定”升格为“条例”，释放出“有责必问、问责必严”的信号，并与前三项条例共同构成反腐问责制度体系；2018年3月，监察法正式通过，国家监察委员会成立，该委员会与中纪委合署办公，且拥有超然地位，独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，同时在一定程度上回应了舆论关注的“谁来监督纪委”、“如何严防灯下黑”的疑问。
专项行动层面，除了前文提到的“党的群众路线教育实践活动”之外，过去十年还陆续开展了猎狐2014专项行动、“天网”行动、扫黑除恶专项斗争、政法队伍教育整顿专项行动。猎狐行动和天网行动意在追捕逃往境外（包括香港、澳门）的人员，2014年年底行动结束之际，主要负责人中纪委副书记刘金国公布了猎狐行动的成效，“功抓捕外逃经济犯罪嫌疑人428名，是2013年总数的2.8倍。”2021年6月28日，中纪委副书记肖培在庆祝中共百年的新闻发布会上提及，“天网”行动从120个国家和地区追回外逃人员9,165人，其中党员和国家工作人员2,408人，追回赃款217.39亿元，“百名红通人员”已有60名归案。至于扫黑除恶和政法队伍教育整顿，其力度和幅度，为历年之最，因此落马的政法系统官员亦不计其数，与此同时，始终未能摆脱外界对此类行动“运动式”的观感。尤其是当扫黑除恶已宣布进入常态化之后，仍然发生了唐山黑恶势力公开打人的恶性事件，令专项行动的实效大打折扣。
除以上四个层面外，为了将权力关进制度的笼子里，还有其他动作，比如2021年，《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》印发，这是中央首次聚焦对“一把手”和领导班子监督制定的专门文件。2022年6月，中办印发了《领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业管理规定》，进一步加强对官员配偶、子女等商业行动的管理。2018年12月13日召开的中央政治局会议上，对于十八大以来的反腐败做出重大判断——“反腐败斗争取得压倒性胜利、全面从严治党取得重大成果。”2022年6月30日，中央纪委国家监委宣传部部长王建新在中共中央宣传部新闻发布会上表示，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，进入到发现一起、查处一起的常态化阶段。
与中共疾风骤雨的反腐败相应的，则是来自四面八方的各类质疑，而且随着反腐的推进，质疑的侧重点也不尽相同。十八大伊始，整风运动展开后，外界更倾向于将其看做是“新官上任三把火”，且这三把火很难从根本上解决文山会海以及积重难返的形式主义、官僚主义等问题。接着当习近平首次说出“老虎”、“苍蝇”一起打以及反腐风暴的陆续展开，“反腐权斗论”、“反腐自黑论”、“反腐运动化”等等的质疑接踵而至。待到周永康、令计划、孙政才、徐才厚等纷纷落马，以及山西等地塌方式腐败被一锅端，外界亦不得不承认，中共反腐的确是“老虎”、“苍蝇”一起打。随着落马的官员越来越多，人们不再怀疑中共反腐的决心，但转而开始追问：为何一边是大刀阔斧的反腐败，一边却是不收手的接续腐败？不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制如何建立？权力真的能关进制度的笼子里吗？
常态化反腐不等于制度化反腐，而且在制度化反腐真正建立之前，反腐败的另一面已经呈现出来。反腐败为的是净化官场生态，避免重蹈苏联的覆辙，走向亡党亡国，这样的反腐运动也是获得民众层面赞许的，但随着反腐败的展开，官场亦开始弥漫消极不作为的风气，因为多做多错、少做少错、不做不错。早在2014年2月11日，国务院总理李克强在廉政工作会议上就曾指出，“要大力整治不作为、慢作为、乱作为、慵懒散的机关病”，“廉政和勤政是一个问题的两个方面，如果勤政做不到，拿着俸禄不干事，也可以说是一种腐败现象。”与此同时，为了形成震慑效应，每每有官员落马，官方通报措辞都会对其大加挞伐，比如中纪委国家监委发布的原司法部部长傅政华的通报中写道，“完全背弃理想信念，从未真正忠诚于党和人民，彻底丧失党性原则，毫无‘四个意识’，背离‘两个维护’，政治野心极度膨胀，政治品行极为卑劣，投机钻营，利令智昏，为达到个人政治目的不择手段”，这与其在位时的“伟光正”形成强烈对冲，人们不免狐疑：这样的人是如何一步步上位的？各个环节的监督机制为何失灵了？
北京航空航天大学公共管理学院教授任建明就此评论道，十八大以来腐败案件增速有所放缓，但仍未到达关键拐点，这从落马高官中不少人在过去10年依然顶风作案，“不收敛不收手”可见一斑。“当腐败成为一种根深蒂固的官场文化，针对个人的查处就像铁拳砸在棉花上，难以起到更大震慑效应。经过10年高压反腐后，今年若能进行深度总结和反思，通过制度改革，破解‘一把手监督’和‘同级监督’等难题，未来反腐工作就有望取得更大突破。”
可以料见，二十大开启的下一个十年，中共反腐仍将循着过去十年的路径展开，并在常态化的基础上逐步制度化。2022年6月18日政治局集体学习会议围绕推进不敢腐、不能腐、不想腐展开，在该次会议上习近平强调，“反腐败斗争关系民心这个最大的政治，是一场输不起也绝不能输的重大政治斗争。”同时将反腐败斗争看做是一场“攻坚战”、“持久战”。诚如前文所言，过去十年的反腐败，从各个层面搭建好了“四梁八柱”，但回到现实层面，作为世界最大党的中国共产党，距离不敢腐、不能腐、不想腐的目标仍有很大距离。而这，也是二十大之后全面从严治党必将继续着力的关键所在。