习近平七一讲话｜为何剑指“特区治理”改革？

“著力提高治理水平。完善治理体系、提高治理能力、增强治理效能，是把香港特别行政区建设好、发展好的迫切需要。”香港回归25周年，政经备受冲击、新冠疫情持续，但国家主席习近平仍然排除万难来港出席第六届特区政府就职典礼并发表重要讲话，承诺长期坚持“一国两制”，支持香港继续保持自由开放、衔接国际、普通法制等独特优势，为“爱国者治港”和李家超政府提出具体治理要求。可以说，习近平正在推动香港政治发展的“范式转移”——以治理为主导、以治理为核心，冀能确立特区治理与国家治理相一致的价值目标、实现相关治理体系和治理能力的提升，从而达至增强发展、排解民忧、维护和谐、重建信任的良性政治生态。

习近平推动香港发展“范式转移”

“香港回归之后，重新纳入国家治理体系。”这短短十多字，自从习近平于2017年7月1日在第五届特区政府就职典礼上提出后，过去五年就不时出现在中央政府和特区政府的重要公报当中。至日前新一届政府成立之际，习近平再次重申这句话，并对李家超政府提出四大治理要求，包括提高治理水平、增强发展动能、排解民生忧难、维护和谐稳定，其中针对治理指出新政府迫切需要完善治理体系、提高治理能力、增强治理效能。

但听得多，并不一定听得懂。大家不是简单地把“治理”理解成为“管治”，就是习以为常地把它当成中央用以宣示对港主权和治权的空话，鲜少深究个中意涵。也因此，尽管很多人都解读指习近平为香港未来指明路向，也都注意到“改革特区治理”正是个中关键，但就是说不出何谓“治理”、为何“治理”、如何“治理”。

从习近平讲话内容来看，他正在推动香港政治发展的“范式转移”——以治理为主导、以治理为核心，冀能确立特区治理与国家治理相一致的价值目标、实现相关治理体系和治理能力的提升、促成其他治理主体的协作，从而达至增强发展、排解民忧、维护和谐、重建信任的良性政治生态。若从国家治理为范式的框架分析（下图），他的讲话起码涵盖特区政府治理的价值目标、制度体系、治理领域、治理能力、治理绩效等五大支柱；其中价值目标和制度体系构成特区治理的宏观结构，治理领域和治理能力是特区治理的中观过程，而治理绩效则是特区治理的微观结果——

例如，习近平强调“香港的根本利益同国家的根本利益是一致的”，以确立特区治理与国家治理一致的“价值目标”；他重申“落实中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权是统一衔接的，也只有做到这一点，才能够把特别行政区治理好”，是要求全面完善特区治理的“制度体系”；另外，他谈到权威决策体系、行政执行系统、政治互动机制等范畴的“治理领域”，以及涉及战略规划、法律实施、体制革新、政治沟通、精英录用、科学决策等方面的“治理能力”，是冀不同主体良性互动、合力提升治理水平；

至于具体的“治理绩效”，也许是深谙治港精英和中央存在思维对接和理解落差，习近平这番讲话明显比传统中央对地方的八股官腔简单易明得多——公共行政，他点明“要转变治理理念，把握好政府和市场的关系，把有为政府同高效市场更好结合起来”；发展动能，他直指“中央全力支持香港积极稳妥推进改革，破除利益固化藩篱，充分释放香港社会蕴藏的巨大创造力和发展活力”；排解民忧，他明确要求“拿出更果敢的魄力、更有效的举措破难而进，让发展成果更多更公平惠及全体市民”；维持稳定，他坦诚表明“不管从事什么职业、信奉什么理念，只要真心拥护‘一国两制’方针，只要热爱香港这个家园，只要遵守基本法和特别行政区法律，都是建设香港的积极力量”，特别需要关爱青年人，殷切希望“每一个香港青年都投身到建设美好香港的行列中来”。

“治理”才是“高度自治”的核心

看到这里，大家可能一头雾水——为什么看似简单的“治理”二字会涉及诸多复杂概念？谈及“政府治理”，上个世纪90年代由西方国家主导的公共行政讨论当中，曾被定义为政府运用权力引导、控制、规范各种活动，借此促进公共利益最大化，从而维护社会秩序稳定；但他们普遍认定只有透过“民主直选”才能达到“有效治理”，使得“民主”成为集体膜拜对象，“治理”反倒被忽视。造成这种狭隘理解不外乎两大原因：

一方面，是因为拥有最强话语权的西方国家长期向世界灌输这种观念——以为所谓政治就是只要有了选举，就等同实践民主，能够与公权力有效对接，那么一切治理困局都会迎刃而解。但现实中，民主选举已经异化为权力争夺的斗兽场所，让人误以为它是政治的标准形式而忘记治理才是政治的初衷，结果政治越发难以服务于大众的安全和生活，甚至成为失去安稳、品质下滑的导火线。当政治不再与治理有所关联，公共服务就不再是社会关心的主题，权力斗争反而成了推动社会事务的路径，民主选举不过是个幌子。

另一方面，是因为近200年来的现代化进程里面，大型生产取代了小农经济，工业革命和资本革命也让经济模式翻天覆地，生产效率的提升有助社会财富长足发展，资本规律因而成为大家普遍认同的价值标准，市场成了一切核心，政府角色也就不断被贬抑，治理难免异化成为市场工具。当经济持续发展，这种治理模式也许是个合理的存在；但近年发达经济体生产效率持续下降，资本主义的生产结构和分配关系也被改变，生产效益不再惠及所有人，“大市场小政府”的治理格局明显无法应对新挑战，导致矛盾涌现、动荡不安，有为的政府治理才又重新受到注视，例如美国政治学者福山便于2013年把“治理”修正为“政府制定和实施规则以及提供服务的能力，而不论其民主与否”。

由此可见，若把“民主选举”视为政治发展的唯一标尺，那无疑不是一个美好社会应该有的样子，但它却是香港回归以来“政治衰败”的社会面貌——当经济发展遇到瓶颈，不少人都把经济问题归咎为民主选举问题，加剧“泛政治化”趋势；当社会阶层利益严重分，民主选举又会刺激利益冲突，从而引发社会失序，导致民粹主义兴起；当缺乏有效国家认同，民主选举通常容易触发身份政治对抗，带来分离主义隐忧；当缺乏充分政治信任，民主选举难免引发非理性政治行动，导致“否决政治”盛行；当政治制度处于较低水平，民主选举往往冲击现有政治体制，驱使施政失效、诱发政治衰败。

因此，香港需要认识治理，那就必须破除把治理建立在民主之上的迷思，建立“特区治理”论述。可以说，治理才是最大的政治——能让社会资源透过决策机制进行公平合理的分配，而机制的搭建可以反映各个群体关系的变化，且变化无论如何都应该通过文明的交往以及相互的关照而发生；只有让分配尽可能满足每个个体所需、让各个群体的关系保持融洽、让人人的生活品质持续提升，才能保证社会稳定运作和整体发展利益。

再具体而言，“有为的政府治理”至少能够促进和监管市场的有效运作、规划和扶持产业的蓬勃发展、建立公平又合理的分配机制、提供精准又高质的公共服务。放在香港特别行政区的框架来看，“治理”才应该是“港人治港，高度自治”的核心，而在香港治理体系当中处于绝对主导地位的特区政府，自然肩负至高无上的治理责任和使命。

然而，特区政府的治理表现总是让人质疑早已忘却本职工作——在“市场经济”几乎失效的时候，它总以“自由资本主义”为由合理化阶级的对立和贫富的差距；在社会深陷“民主选举迷思”的时候，它又跟著民粹“舍本逐末”，误把经济问题当成政治问题，未能透过有效的治理化解深层的矛盾——明明有著富可敌国的钱和行政主导的权，却总是碍于落后时代的官僚制度而故步自封，甚至从制度的主人沦为制度的仆人；明明就是香港的“超级大地主”、拥有绝对的土地发展话语权，也理应承担公平合理的资源配置，却总是任由“市场”背后的“资本”喧宾夺主，又对市民的不公待遇视而不见。

国家不断深化“治理现代化”改革

有别于特区治理的停滞不前，国家一直不断深化“治理现代化”的改革——从来没有照搬西方路径，而是更加看重治理的过程和效果，将其视之一种偏重“工具理性”的政治行为、一种实现“良政善治”的政治手段，且始终强调必须以整体人民利益为依归。

很多人以为这是中国共产党的空话，但其背后有著一套价值信念和理论支撑。尤其是习近平于2013年在中共十八届三中全会以中共中央总书记身份，基于马克思主义政治经济学和历史唯物观，透过总结中国治国理政实践和借鉴西方社会治理经验，提炼“推进国家治理体系和治理能力现代化”以“坚持和完善中国特色社会主义制度”的理论论述，“中国式治理”更升华成了为解决“根本性问题”而设置的“根本性议程”。

当中，“国家治理体系现代化”是指通过系列制度安排和顶层设计，为包括经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设等等范畴在内的国家治理体系注入科学规范、提高运行效能、完善相关系统的过程——简单来说，“治理体系”主要针对制度的设计能力；而“治理能力现代化”则是将治理制度转化为治理效能并逐步加强的过程——换句话说——“治理能力”讲究的是实践制度的执行能力。

为什么要强调“中国特色”？习近平曾经解释，一个国家选择怎样的国家制度和治理体系，由这个国家的历史文化、思想追求、社会性质、发展水平所决定，所以发展道路必然具备自己特色；而简单概括的话，中国特色就是既坚持不忘本来、吸收外来、面向未来，又体现中国立场、中国智慧、中国价值，更反映时代主题、实践要求、自身特质。他也一再重申，国家所选择的“中国特色社会主义制度”和“国家治理现代化”，是经过革命、建设、长期实践、持续改革、内生演化所形成，必须不断坚持、发展、完善。

至于什么是“中国式治理”所要解决的“根本性问题”？建国以来，“社会主要矛盾”随著不同发展时期几经演进，最初是“工人阶级和资产阶级的矛盾”，后来是“人民日益增长的物质文化需要和落后的社会生产之间的矛盾”，至今天已经转化成为“人民美好生活需要日益增长和发展不平衡不充分的矛盾”——因此，国家需要一套更能客观解决社会矛盾的治理目标和治理举措。习近平相信，只有当中国特色社会主义制度和国家治理现代化相辅相成，才能有效制约社会主义市场经济运行带来的弊端，从而调节个人收入分配的不公平性和不合理性，保障人民的生存条件、潜能发挥、经济权益、以及一切解放生产力的积极因素，方可真正走出中国特色社会主义制度的治理道路。

习近平更强调，推进国家治理现代化，离不开对社会主义核心价值体系的坚守，即要以人民为中心作为本质属性，并以公平正义作为价值取向，再以保障国家政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、国家统一作为内在功能；除此之外，关键还在于严格遵守和执行制度，需要强化各级官员的治理意识和责任意识，并且建立全面依法监督机制。

香港不能继续沦为“失治之城”

不过，对香港人来说，这套论述很陌生，因为每逢面对新议程，大家只急著追问“怎么做”，而不思考“是什么”和“为什么”，更加不会主动研究、归纳经验、总结理论。

以“深层次矛盾”为例，香港社会至今仍是各说各话，尤其是一众治港精英仍然对于背后的资本主义异化根源存在错误认知，令香港变成“失治之城”——错误认识资本主义的发展规律，无法掌握能够管理社会转型的产业政策和分配工具，没能实事求是地提出符合今日香港发展需要的施政举措；错误定义特区政府对于市场发展的角色与作用，总以“积极不干预”和“自由市场”为由纵容“产业结构的单一”和“分配结构的扭曲”，没能保护大多数人利益；错误理解香港在区域乃至全球经济发展的角色与关系，完全忽视其价值链从上游到下游都需要与周边经济体有机结合方能形成内生动力的现实，持续闭门造车、窄化视野、冷待危机，没能主动重构港深竞合格局。

但在香港冷待“矛盾”和“治理”之际，自习近平于2013年提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标后，不少内地研究港澳机构已经着力为“港澳纳入国家治理体系”提供理论支撑，希望借此推动香港政治进行范式转移，当中包括三大理据——

首先，“一国两制”的理论误区主要在于对社会主义本质和资本主义本质的认知，而偏重“工具理性”的国家治理理论能够引导正确观念、认清矛盾所在、缓解相关纷争；其次，有助提升对“一国两制”的认知，能够有利完善中央治理权能，即积极地在特区政府的多元治理主体体系当中扮演中心角色，主动承担保障特区社会机制完整的责任，建立良好的制度安排，促进不同领域提高治理效能；最后，有利提升“一国两制”成效和建设科学合理的评价体系，因为治理作为一种政治管理过程，少不了社会各个群体之间的良性互动，也就需要制订有效的评价标准，才能有效监管特区政府。

当对“特区治理”有了基本认知，再回看习近平在第六届特区政府就职典礼上的重要讲话，基本可以归纳出他是以治理为导向地理顺香港应该实现转向的三个政策维度——

首先，在政策取向上，实现从强调“两制”向强调“一国”的转变，突出香港在国家治理体系与治理能力现代化的特殊地位、特定义务、特别权责；其次，在政策焦点上，实现从侧重政治领域向侧重社经领域的转变，尤其是通过提高经济治理和社会治理绩效，让香港市民公平分享发展成果；最后，在政策眼光上，实现从“向内看”到“向外看”的转变，尽快走出“一城一地”的狭隘格局，及时融入国家发展大潮、把握民族复兴机遇、参与全球治理进程，并以开放的视野和积极的心态筹划“一国两制”的香港未来。

所以说，习近平讲话正在推动香港政治发展的“范式转移”——以治理为主导、以治理为核心，冀能确立特区治理与国家治理相一致的价值目标、实现相关治理体系和治理能力的提升、促成其他治理主体的协作，从而达至增强发展、排解民忧、维护和谐、重建信任的良性政治生态。

不过，香港要从“失治”走到“善治”，既不能回避中央的全面管治权，也必须好好把握特区的高度自治权——它既反映“主权”与“授权”的依存关系，也可见“一国”对于“两制”的统领关系；两权既是互构，又需互动。如果我们只看到“全面管治权”而忽略其与“高度自治权”的“有机结合”，很容易无限放大前者的负面影响，继而遗忘后者的重要角色，从而自我矮化香港特别行政区在“一国两制”当中的正面地位和积极作用。也就是说，香港仍然大有可为，理应自行以“治理”为主题改革未来施政思路，而当务之急特区政府应该好好回答的就是“五个什么”——秉承什么价值理念、解决香港什么矛盾、完善什么治理体系、提高什么治理能力、增强什么治理效能。

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