回归25周年．宜居｜给香港的四问：要为下一代留下什么？

香港在未来二十五年该怎样成为一个宜居城市？这是对未来每位从政者的拷问。土地房屋问题已困扰香港人多年，自去年港澳办主任夏宝龙提出“告别㓥房”的治理目标后，现届政府的确尝试压缩觅地建屋程序，但他们明显忽视了“宜居”的不同要素。市民需要的不只是四面白墙及一个屋簷，而是一个会令他们感到舒适的城市。《香港01》就此提出“宜居四问”，从适切居所、智慧出行、公共空间及城市景观四方面与香港大学城市规划及设计系讲座教授叶嘉安对谈，共同回顾过去及展望未来，如何把香港打造成真正宜居、可持续的城市。

“香港回归25周年”深度报道系列

联合国成员国于2015年签订的《2030年可持续发展议程》具备参考价值。当中有17项可持续发展目标，涵盖地球、人类、繁荣、和平与伙伴关系等四大范畴；而第11项目标——“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”所列举的7项指标都能切中香港问题要害，其中涉及居住、交通、消闲、保育的四点尤其需要香港聚焦：

（1）确保人人获得适当、安全和负担得起的住房和基本服务，并改造贫民窟；（2）向所有人提供安全、负担得起、易于利用、可持续发展的交通运输系统，改善道路安全，特别是扩大公共交通，要特别关注处境脆弱者、妇女、儿童、残疾人和老年人的需要；（3）向所有人，特别是妇女、儿童、老年人和残疾人，普遍提供安全、包容、无障碍、绿色的公共空间；（4）进一步努力保护和捍卫世界文化和自然遗产。

《香港01》就此提出“宜居四问”。

市民能住在适切居所吗？

“确保人人获得适当、安全和负担得起的住房和基本服务，并改造贫民窟。”
——联合国《2030年可持续发展议程》

由联合国人类住区规划署所定义的“贫民窟”，是指“以低标准和贫穷为基本特征的高密度人口聚居区”，包括因原住民搬迁到城市更好地区而衰落的屋区，以及发展中地区中有大量临时居所的部份，例如香港以前的九龙寨城便可称作“贫民窟”。

自回归后，这类大型贫民窟在香港不复见，却出现另一种形式的“贫民窟”——㓥房及板间房，这类居所环境恶劣、狭小且不安全，租金与其质素更是毫不相符。可是，这类不适切居所的居民却在过去二十五年内不断递增，截至去年3月，全港已有超过10万间㓥房，居住人数多达22万。同时，由于房屋供不应求，不止是基层市民会面对居住难题，中产市民同样只能居于狭小单位，缴付着堪称全球最高的租金或楼价。

“我们在城市规划的方法及概念上不断进步，但很可惜，我们还是解决不了香港人所关心的房屋及土地问题。”叶嘉安感叹着，把思绪拉回五十年前的港英殖民时期。

1972年，时任总督麦理浩公布“十年建屋计划”，同时开展新界的新市镇规划，计划除了将木屋人口迁至适切居所、分散市区过于挤逼的人口，改善居住环境外，麦理浩亦期望新市镇能够提供一个自给自足的社区予人居住。叶嘉安形容，麦理浩是个具远见的总督，当时香港的城市规划师不足20人，规划方式亦较为落后，但计划却能达到不俗的成绩，早期如沙田、大埔、元朗等新市镇的居民也可称得上“安居乐业”。

不过，这种远见规划在回归后就很少见了，造成土地发展滞后，引致房屋供不应求。

叶嘉安认为，问题不在于有没有规划，而是政府议而不决。1970年代香港工业发达，时任立法局议员邓莲如指出土地不足以供应工业市场，或会引致生产力降低，所以港英政府于1977年顺应商界诉求成立“土地辟增特别委员会”（Special Committee on Land Production），负责进行为期十年的滚动式土地监察，以适时应对土地短缺。自此港府开始使用地理信息系统（GIS）来估算未来土地供应，及后对香港土地供应数据可谓了如指掌，“很可惜香港的节拍慢了，就像西九总体规划一样，拖了二十多年才落成。”

另外，叶嘉安亦指出，1997年亚洲金融风暴也是土地发展滞后的关键节点。楼价在一年间下跌30%至50%，大批业主及首置户因物业市值比他们向银行借贷的按揭更低，造成大量“负资产”，出现很多因资不抵债而自杀的个案。特区政府为了稳定楼市，2002年时任房屋及规划地政局局长孙明扬宣布九项政策（俗称“孙九招”），包括不再拍卖土地、停止出售居屋、取消租务管制等等，令住宅供应出现致命的“断崖式下跌”，例如总落成量一度由1997至2001年的平均每年8.2万个，减少至2002至2011年的平均每年3.1万个。另外，以公屋一般申请者轮候时间为例，在1997年是6.6年，而在二十五年后的今天，截至2022年3月底是6.1年——可以说，不但没有什么进步，反而倒退至当年。

叶嘉安说，在那十年间，还有一些“很微妙”的事情令房屋需求加剧：首先，美国的定量宽松货币政策引导房地产市场利率走跌，人们会倾向买楼多于租楼；其次，香港人口每年有所增长，加上“80后”及“90后”在回归后开始成家立室，对房屋的需求又会有所增长；最后，中国加入世界贸易组织，经济高速发展，增加内地人来港买楼数量。

“这些事情发展得很快，一方面房屋需求急剧上升，另一方面土地房屋供应滞后，这样就出事了，而现时（政府）还在议而不决，慢慢谈、慢慢讲，‘明日大屿’都是‘得个讲字’。”叶嘉安这样解释土地房屋问题的根源，既受外在环境影响，也有内部问题。

被问到未来二十五年应如何加快收地、“告别㓥房”，叶嘉安认为最应该改善的是政府决策能力：“如果是要回顾过去及展望未来，应该向1974年学习。”他解释，当时发展新市镇，政府都为每一个发展项目设立办公室，并使用企业规划方法（corporate planning approach）——每个办公室由项目经理专责管理，包括所有与土地发展相关的专业人员，例如工程师、规划师、建筑师等，有效地加快收地及建屋速度。

叶嘉安相信，如果香港能够成功发展“明日大屿”及“北部都会区”，未来的土地房屋问题将会得到解决，所以政府在现阶段更需要向市民给予信心，为两个项目设立专门办公室处理相关事务。尤其是“北部都会区”的发展，他认为该项目有望发展成为让基层市民自给自足的新市镇，若以公营房屋供应为主，就可纾缓住屋负担；另外，该区亦有潜质成为另一个上海浦东区——可加强与深圳的密切联系及合作，成为国际创科中心。

出行可更方便可达吗？

“向所有人提供安全、负担得起、易于利用、可持续发展的交通运输系统，改善道路安全，特别是扩大公共交通，要特别关注处境脆弱者、妇女、儿童、残疾人和老年人的需要。”
——联合国《2030年可持续发展议程》

前述《2018年可持续城市指数》中，顾问公司评估香港拥有良好交通运输系统，让香港在“社会”元素的得分足以掩盖房屋问题。这归功于港英政府在1976及1989年进行的两次《香港整体运输研究》，以及回归后特区政府在1999及2000年进行的《第三次香港整体运输研究》和《铁路发展策略2000》，奠定“以铁路为骨干”的政策方针——这些规划为香港交通网络发展打下重要基础，令这个弹丸之地可以“四通八达”。

叶嘉安解释，特区政府多年来一直根据“公共运输导向型开发”（Transit-oriented development）进行交通规划，意指整个交通系统是以公共交通作为中枢，所以城市规划也会配合公共交通沿线进行开发，从而提高公共交通工具的可达性，令市民出行时更愿意使用公共交通。根据运房局2017年公布的《公共交通策略研究》，当时的公共交通服务使用人次每日1,200万，占使用人次接近九成，比例是全球之冠。

“不过有一点很奇怪的是，路面交通似乎没有太大改善；第二，是地铁很‘塞人’，像东京（地铁）一样。”叶嘉安一针见血，指出香港交通运输的不足之处。

无可否认，政府不是没有尝试解决路面交通挤塞的问题，例如运输署于2019年7月发表《香港智慧出行路线图》，订下未来交通运输愿景和项目，当中包含不少有关记录交通数据的措施及应对路面挤塞的措施，外界较为瞩目“中环电子道路收费先导计划”。

“电子道路收费”的原理在于“挤塞征费”，意思是在容易出现挤塞的地区设立电子道路收费区域，并以“用者自付”的原则收费，借此提升使用成本、减少使用需求。可是，计划自1983年起被港英政府及特区政府先后起出过四次研究，几乎每次都会以种种“无关痛痒”的理由而搁置落实，直至今天，“电子道路收费”依然未能全面实施。

随着西隧营运权将于明年8月回归政府，三隧应会实施“挤塞征费”，但这并不足以解决未来的交通问题。有论者认为，既然政府选择以科技解决问题，这类措施必须在全港普及，才可纾缓香港的交通问题；政府亦需要适时进行整体运输研究，利用智慧出行所取得的数据，估算未来十年至二十年的人口流动及出行习惯，以便进行长远交通规划。

不过，叶嘉安认为智慧出行并不是解决香港交通问题的根本方案：“造成这些（挤塞）问题并不是交通网络的问题，而是土地及运输配合（Land use transport）的问题。”

叶嘉安指出，1970年代政府发展新市镇政策尚未成熟，新市镇无法做到自给自足、职住平衡的程度，使得当区居民需要跨区工作——这才是导致交通问题的最大“元凶”。尽管政府后来预留部份新界土地予工业发展，但不少厂家都不愿意搬进偏远地区；到1980年代在“前店后厂”的粤港经济合作模式之下，更直接把进行加工、制造、装配的厂房北移，而香港“店面”则负责海外的推广和销售，促使维港两岸办公室需求大增。

叶嘉安认为，若要长远解决交通问题，香港需要“产业地点政策”（industrial location policy），提供优惠吸引企业迁至新界地区，务求在未来城市规划中达至职住平衡。届时市民使用交通出行至其他地区的次数便会减少，亦可减少路面或地铁挤塞。他相信，在职住平衡及智慧出行系统配合之下，市民出行体验才可变得更方便、更有可达性。

值得一提的是，当香港仍在纠缠于需否全面实施“电子道路收费”，新加坡早于2018年以“可持续发展”为主题，著手把登加新镇（Tengah）打造成为“森林市镇”和“无车之城”，地面只限行人及骑单车人士使用，汽车则在地底行驶。新加坡建屋发展局进行过环境、拓扑及水文评估，确保住宅与自然生态互为融合。当中将会重建一条沿东至西贯穿该镇，宽100米、长5公里的的森林走廊，以及一个0.2平方公里大小的中央公园。

拥有喘息的休闲空间吗？

“向所有人，特别是妇女、儿童、老年人和残疾人，普遍提供安全、包容、无障碍、绿色的公共空间。”
——联合国《2030年可持续发展议程》

港英政府规划的新市镇中，任由发展商主导的天水围极具争议。回归后，董建华在首份《施政报告》提出“八万五建屋计划”，导致天水围北不断加建公屋，但在基层人口大增的时候，当局并没有随之增建更多基本社区设施，令居民生活遇上不少困难。

根据香港中文大学知识转移项目“丰盛生命与可持续发展”于2021年发表的研究报告，一个以人为本、依景观设计的城市设计，与市民的心理幸福指数成正比。由此可见，天水围之所以变成香港的“悲情城市”，离不开规划失当。但更悲情的是，回归以来香港各区的城市规划，可能都跌入了“悲情漩涡”的边缘，因为几乎每一区的社区规划都追不上城市发展的速度和市民对于美好生活的追求，例如新界新发展区普遍缺乏公共街市、诊所等基本设施，市区则甚少可让市民休憩的绿化公共空间。

造成长年规划失误的“元凶”，就是一份横跨了回归前后并使用至今的整体规划文件——《规划标准与准则》。这份早在香港回归之前二十五年就制定的文件，决定了香港过去二十五年来所有房屋、交通、公共设施的规划标准，极有可能成为未来二十五年的规划准则。

经历1950年代的难民潮和1960年代的经济起飞，港英政府为检讨人口分布及土地用途，于1965年编制《土地利用计划书》，再于1974年修订并易名为《香港发展纲略》；到1982年土地发展政策委员会成立规划标准小组，原本专责检讨《香港发展纲略》，后来决定为发展策略另拟文件，原有文件则被易名成《规划标准与准则》并沿用至今，但当局总被诟病未能严格遵守准则，而相关准则亦早已不合时宜，问题多多。

例如，有些准则并没有确实的量化指标，某些社区设施例如中途宿舍、弱智人士宿舍、精神健康综合社区中心等，标准一列只写道“在考虑服务需求和是否有合适处所可供使用后决定”。另外，大多数准则都没有提供科学理据，例如对于规划署到底如何规定每十万人需设置十公顷的休憩用地，文件只指出数字是由规划标准小组委员会制订。

社会不乏要求全面检讨《规划标准与准则》的声音，但叶嘉安认为，回归以来的城市规划不是没有改善，“例如海滨长廊是做得不错的，地区性的休憩用地也是改善了不少。这些都是通过不同渠道，包括土地规划、区议会。”他指出，区议会的成立，的确促使全港18区增加了不少社区设施，而市区重建局进行重建项目时也颇为着重公共空间。

由于香港住房空间狭小，公共空间对于市民而言愈发重要，是一个可以喘息的空间，可见需求将会持续增加。叶嘉安也说，未来的公共空间用途会有所改变，如现时市民在夏天会选择到商场休憩，因此建议公共空间发展应循着“私营公共空间”（Privately Owned Public Space, POPS）的方向发展，善用如商场等的私营空间作公共用途。

叶嘉安还提出“跨世代公共空间”（intergenerational open space）概念，意思是该个公共空间适合不同年龄层的市民享用，“是一个融合的公共空间，不同人的不同需要都能够在同一个空间中解决。”共融的概念，对于城市的宜居性及可持续发展是关键要素，而在一个人口老化的社会当中，也是未来城市规划的趋势。

另一方面，运动对于市民的生活质素及身心健康至关重要。政府向来扬言重视本地体育发展，并定下“普及化、精英化、盛事化”的准则。不过，香港体育设施不足让体育普及化停滞不前，既难以推动体育产业，更难以提高市民的生活质素。

直到2017年底，香港很多康体设施仍然未能符合《香港规划标准与准则》所订定的最低要求，例如第四章《康乐、休憩用地及绿化》建议，政府应为每5万至6.5万人提供一座大型体育馆（体育中心），当中包括至少两个篮球场、三个壁球场、一个活动室、一个健身室——但以2017年底全港共有97座体育馆和741万人口计算，即平均每座体育馆服务7.64万人，超出《规划标准》建议；其中屯门区体育馆最为短缺，该区只有四座体育馆，以2016年屯门区人口48.93万人计算，平均每12.23万人共用一座体育馆。

叶嘉安表示，现时有不少的地区体育设施工程进行中，政府应“搞好”大型体育设施，吸引更多国际赛事来港举办。在两方面的配合下，香港未来将更有机会推动体育产业发展，市民亦可选择他们感兴趣的运动，令市民生活更丰富。

发展与保育并行不悖吗？

“进一步努力保护和捍卫世界文化和自然遗产。”
——联合国《2030年可持续发展议程》

《2030年可持绩发展议程》指出，每个政府都有责任“保护和推广世界文化和自然遗产，从而建设包容、安全、有抵御能力和可持续的城市”，令城市更宜居。可是，前述《2018年可持续城市指数》显示，香港在“环境”方面的可持续性评分最低，可见发展与保育未能取得合理平衡。叶嘉安也坦言：“人类存在以来，发展与保育古迹或自然平衡都是一个大问题，有人的地方就必定会对环境有影响，两者永远都是一个矛盾。”

随着城市发展愈发急速，古迹及自然保育的价值在这二十五年内愈趋下降，不论是近日的珍宝海鲜舫沉没一事，还是过去的龙尾泳滩事件，不难发现政府总是将发展凌驾于保育之上，甚至将保育与发展放在对立面，只看事情的经济效益，而非从一个宜居城市、可持续发展的目的出发。叶嘉安认为，每一项发展都会对一些具保育价值的建筑或地点有所影响，需要谨慎考虑两个要素：其一是保育价值；其次是规划上可否作出迁就。

从环境保育方面，香港在早期的环保政策是跟得上国际步伐的，香港在上世纪八十年代环保署成立后曾就严重影响居民生活质素的环境问题进行管制，例如设立《废物处理条例》、《水污染管制规条》等，而当时香港发展需求不是太大，能够容许更多的湿地、农地等绿化环境存在。可是，随着土地需求增加，政府便开始将保育“搁在一旁”，抱持着“先发展、后补偿”的态度行事，因此未来环境保育的前途是颇黯淡的。

不过，保育与发展非对立关系，政府也应该致力取得平衡。新加坡的“花园城市”概念便是一个最成功的例子，当地的山、树并没有香港多，却可以从平台或步道种植大量树木及建设空中花园的方法，让城市与大自然结合。因此，不论是市建局的重建，还是“北部都会区”的发展，均可采用相似的方式进行规划，市区要创造绿色空间，新界发展则是应以特别的绿色建设将附近的自然环境与城市结合，真正达成两者平衡。

至于古迹保育方面，自“80后”主导的天星码头、皇后码头保育抗争后，古迹保育的前景开始明朗化。尤其是2007年的“保卫皇后码头事件”令政府在同年公布一系列的文物保育措拖，包括推出重点保育计划“活化历史建筑伙伴计划”。

只是，政府应对古迹的态度多从经济角度出发，如近日的珍宝海鲜舫事件，政府不愿意使用公帑保留，结果珍宝海鲜舫需要驶离香港，更在公海“载浮载沉”，可预见的是香港文物古迹保育的悲哀。其实，政府的积极参与对于未来的古迹保育十分重要，政府亦不应将古迹视为一种“无用之物”，只要妥善规划，这些老旧的建筑物也可以对社会有所贡献。

以澳门的旧建筑保育为例，澳门政府将澳门半岛区域22项建筑物及相邻的8块前地组成了一个历史城区，并成功将其申请列入《世界文化遗产名录》，而这座历史城区不止带来可观的旅游业收入，澳门人亦可把城区当成公共空间使用。因此，特区政府如要在未来“说好香港故事”，便更应妥善评估及统计香港的古迹建筑，并思考如何将其用之社会，为香港打造一个“历史城区”。

今年7月1日是香港踏入回归二十五周年的日子，也是政府需要思考未来的二十五年、三十年，甚至五十年城市建设方向的时候。过去二十五年，香港虽然有其进步的地方，至少它成为了一个不少人都趋之若鹜的国际金融中心。可是，香港市民却不觉得这是一个幸福的城市，除了各种环境的转变外，他们一直面对着狭小、压抑的城市空间，居于家徒四壁之中，甚至难以呼吸一口新鲜空气。这座城市到了需要改变的时候，未来二十五年，政府应从以上的四问开始，逐渐将香港变成幸福且宜居的城市，正如叶嘉安向《香港01》表示：“我们应该让这块土地能够好好地被利用，‘Remaking of Hong Kong’（重塑香港）。”

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