回归25周年．社保｜贫穷非个人问题　政府需再分配强化社会安全网

香港回归二十五周年也是特区政府即将换届之时，行政长官林郑月娥于5月18日主持任内最后一次扶贫委员会会议时总结工作成果，当中提到现届政府的社会福利经常开支增加71%，升幅是历届政府之冠。然而，社福开支的增加并不代表社会保障工作的圆满，去年发布的《2020年香港贫穷报告》中仍然显示，政策介入前后的贫穷率分别达到23.6%和7.9%，可见香港脱贫之路道阻且长。

事实上，早在英殖时期，香港已经普遍存在财富分配不公、社会保障不足等问题，尽管港英政府曾经大举发展公营房屋、建构最低保障的社会安全网，但至回归之前已经无意深化任何社福改革，更未建立全民退休保障制度，而是奉行“积极不干预”的理念，任由商界主导相关政策。即使回归之后，“小政府”的思维并未有太大改变，而“资本主义很难没有贫富差距”的认知同样根深蒂固，导致千疮百孔的社会保障安全网远远落后于时代。“狮子山下”的奋斗精神还能再创腾飞命运吗？

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港英主张贫穷只是个人问题

回望过去二十五年的社会保障政策，香港社会服务联会（社联）政策研究及倡议总主任黄和平认为港府近年推出“在职家庭津贴”等措施，已经“从无到有”地打破了一些扶贫迷思；不过，尽管贫穷报告显示政府福利措施看似颇有扶贫成效，但整体社福观仍然没有出现根本性扭转，而是习惯在一些扶贫名目上转换概念，有玩弄数字游戏之嫌。

由上世纪六十年代开始，香港已持续就建构社会保障、民众生活安全网等议题展开讨论，但未见政府作出太大承担。例如港英政府曾于1965年发表《香港社会福利目标及政策白皮书》，提出贫穷是“个人问题”，并主张由华人自行养老的传统理念。

尽管两年后，有英国经济学者提交报告建议逐渐实施社会保险制度，但由于当时政局不稳、香港前途问题不明，港英政府最终只是在1971年推出“剩余社会福利模式”，后来逐渐演变成为经济无法自给自足人士提供入息补助的“综援”；两年后再推出“伤残老弱津贴”，后来演变成为“高龄津贴”及“伤残津贴”，以不设经济审查和供款的形式向长者及残疾人士提供现金津贴；及后再于2013年增设须经资产审查的“普通长者生活津贴”和“高额长者生活津贴”，两者将于今年9月1日起合并成为“长者生活津贴”。

这些林林总总的“援助”和“津贴”，构成了当下香港最主要的社会安全网（见下图），服务百多万有需要人群。然而，这些“援助”和“津贴”总被社会诟病并不足够，因为有不少计划需要经过严密的资格审查，而繁复的审批程序也令不少受助人士却步，所以未能覆盖更多有需要人群，尤其是很多孤苦无依的贫困长者。可是，尽管社会早有声音要求当局全面简化社会安全网，并且建立不设审查的全民退休保障制度，但当局往往都以这些“援助”和“津贴”计划作为搪塞社会诉求的理由，不愿承担更大责任。

资本主义政府也需发挥分配作用

对于安老议题，末代港督彭定康早在1994年发表咨询文件《生活有保障 晚年可安享——香港的老年退休金计划》咨询文件，但由于社会讨论激烈、分歧过大，最终只好放弃。

回归多年来，特区政府对退休保障的态度仍然不明朗。2004年，争取全民退休保障联席（联席）便提出由政府、雇主及个人三方供款、且增收所有企业利得税的全民养老金方案；随后，工联会和公共专业联盟分别提出免经济审查、划一发放保障金额的全民退保方案；2014年，香港大学社会工作及社会行政学系荣休教授周永新受时任政务司司长林郑月娥委托，发布研究报告，提出全民老年金方案，及后改良为单靠政府供款；2015年，扶贫委员会在面向公众的咨询文件中提出老年金计划；2016年，180多名学者依据周永新团队的改良方案及最新统计数据，制定出一个财政状况可持续到2064年的方案。

当时全民退保方案大致分为两类，本质差别在于“全民”与“非全民”。而每当政府比较、讨论各方案时，总是以“财政可持续性”、“不干预自由市场”、“小政府大社会”等理由来推托。黄和平表示，在资本主义制度里，许多资源都可以通过自由市场来分配，但是单靠自由市场分配绝对不行，必须靠政府介入才能促使制度运行得更加好。

“自由市场里面是不是真的存在平等竞争呢？这本身就很值得质疑了。维持自由市场的同时，社会也需要一些福利措施来维持不同阶层的利益，确保每个人安居乐业地生活。”黄和平强调，在实行资本主义制度的国家或地区，政府仍需要发挥二次分配的作用，令基层群众维持合理的生活水平，反过来亦可以证明这个制度本身的合法性。

每当谈及社会保障制度，便会有声音以香港是低税制的自由经济体为理由，反对加强福利措施，但这个逻辑在黄和平看来并不成立。黄和平指出，一方面，虽然北欧不少高福利国家也伴随着高税制，但不少地区亦会在“审查式社会援助”及“普及式社会津贴”之外，还有社会保险制度，其主要目的是社会共同分担并抵御因环境或个人转变造成的风险，如疾病、失业、年老等，提倡由雇员、雇主及政府多方供款；另一方面，以往政府可以贯彻依靠家族或亲朋邻里的华人传统观念，来逃避社会责任，但如今家庭形态、人际关系已经大大转变，单靠落伍的福利观念已经不能跟上时代步伐。

沉迷数字游戏遗忘社福初心

诚然，香港政府在扶贫策略上，并非毫无作为，在每年发布的贫穷情况报告中，政府都会公布扶贫成效。然而在缺乏全面的社会保障安全网前提下，非恒常化的福利只是小修小补，并不能从根本上改善基层市民的贫穷状况和收入结构。

黄和平表示，政府会模糊化一些扶贫措施的概念，将真正的社会保障制度与一次性的现金福利混为一谈。例如，政府对于“贫穷人口”的定义有微妙差别。在《2017年香港贫穷情况报告》中，政府计算政策介入后的贫穷住户数目、贫穷人口和贫穷率时，会考虑到三种政策介入后的数字变化，包括恒常现金、恒常及非恒常现金、恒常现金及非现金的福利；但在《2020年香港贫穷情况报告》中，政府计算2009至2020年贫穷人口及贫穷率变化时，索性将“所有选定项目”计入政策介入后的扶贫效果，模糊了概念。他强调，只有恒常现金福利算是严格意义上的社会保障制度，其扶贫成效才最值得参考。

其次，政府习惯在某些名目上转换概念，给人造成扶贫成效很好的错觉。例如政府在《2020年香港贫穷情况报告》第13页中，用一张图来展现2009至2020年所有选定项目的估算每户平均所得福利转移时，显示2020年非恒常现金福利占53%；政府甚至还直接表示“非恒常现金项目整体扶贫成效显著上升，单是发放10,000元现金的个别扶贫成效于2020年已达3.8个百分点。”

黄和平质疑，非恒常现金福利计入扶贫效用的概念准确性，“这几年因为疫情，政府派发的消费券等非恒常福利明显比以往多了，但把这些也算进脱贫措施是不合理的，这和真正的脱贫仍有偏差。”他又指，消费券之类的福利某程度上也会增加消费、利好商家，对于真正贫穷、十分需要社会保障的市民而言，没有起到根本的扶贫效果。

开支翻倍市民也难安枕无忧

无可否认，政府公布数字结果时并无统计意义上的谎言，但用数字游戏包装出来的话语，则使得这些“诚实”的数字讲出“虚假”的扶贫叙事。

林郑主持本届政府最后一次扶贫委员会会议时，提到上任以来的社会福利经常开支上升71%，是历届政府之冠。劳工及福利局局长罗致光周日（6月26日）发表任内最后一篇网志《香港社会福利开支增幅的第三波》时，更列举回归以来历届政府的社会福利署开支数字，力证现届政府的社会福利署开支增幅达到57.2%（见下图），是历届之冠。

黄和平关注社会保障议题多年，他依稀记得，大约十五年前刚刚加入社联时，政府的恒常社会福利开支只有综援、生果金和伤残津贴。以2007年立法会财务委员会文件公布的标准来看，彼时一个单身健全成人每月可得标准金额为1,630元，高额高龄津贴为705元，高额伤残津贴则为2,280元。这些年来，政府逐渐增加社会保障项目，基层市民的确可以领取更多种类的政府津贴。但他认为所谓的大增幅，“只是因为曾经基数太低，因此现在增加了一点都可以作为成绩。但和海外相比，香港社会福利开支仍然是偏低的。”

罗致光去年已在一篇网志中写道，职津计划活跃住户增加超过一倍，以恒常现金福利计算，职津是继综援和长生津后，第三大有效扶贫政策。正如黄和平所言，比起曾经较低的起始点，在扶贫之路上，香港政府的确不是毫无寸进。但不可否认的是，现有扶贫政策仍存在覆盖不全面、金额滞后欠检讨、没有全民性等诸多问题。退一万步讲，现有制度下，就算社会福利开支增加甚至翻倍，市民的生活保障就必然高枕无忧了吗？

以综援为例，社会普遍认为综援金额早已与现时香港社会脱节。现时综援标准金的“一篮子”基数还维持在1996年的水平，二十六年过去仍然未变，而香港平均收入、通货膨胀及物价水平等早已沧海桑田。1996年政府以“基本需要预算开支”标准及以住户开支调查来订定综援金额，也就是说，综援水平与“绝对贫穷”概念挂钩。

现有扶贫政策漏洞百出

关注综援低收入联盟（关综联）2020年进行的调查中，有七成受访市民希望政府全面检讨综援制度，但综援检讨至今仍没有时间表。黄和平曾和岭南大学社会学及社会政策学系助理教授欧阳达初合著《未完成的香港社会保障：批判的导论》一书，当中提到“政府不愿检讨，可能是因为深知综援金额滞后于社会发展，检讨必然带来上调的压力，并引伸出政府宣称的综援财政可持续性，及对市场工资构成压力。”

疫情两年多来，不少行业遭受重创，导致失业率一再创新高，而政府除了在“第六轮防疫抗疫基金”下推出临时失业支援，并没有其他的救助。黄和平假设，一名中产人士若失业，不会立即得到综援等恒常化现金福利，而是要将资产几乎全部消耗殆尽，才合资格领取综援。可以看出，作为社会保障安全网的重要一环，综援的效能并不理想，而香港也缺乏恒常、公共性的失业援助制度。黄和平批评，回归前后，政府的社会福利观本质上没有改变，在曾经的社会保障制度下，少数基层市民或许连生存都难以为继，如今有了细微的进步，但总体理念仍是主张市民主要靠自己或家人，等到山穷水尽、走投无路之时才能合资格申请政府的津贴，通过政府的援助维持住基本的生存状态，更不要说良好的生活水平，“只不过是短期支援而已，如果市民半年都找不到工作该怎么办？”

然而，即便是存在如此多问题的综援制度，其覆盖率仍不全面。社联今年1月发布的《㓥房住户对社会福利的认识与使用情况》报告中显示，合资格受访㓥房住户中，有50.6%家庭没有申请综援，52.7%家庭没有申请职业津贴。谈及这些家庭没有申请的原因，黄和平总结，无非是因为㓥房住户对社会福利资讯的认识不足、申请手续麻烦，亦有合资格住户担心“标签效应”导致申领综援后，影响家人声誉。让人不禁怀疑，连合资格的住户都尚且未必领取综援金，这层社会安全网是否真的存在？

香港作为国际化富裕大都市，巨大的贫富悬殊肉眼可见，对于贫穷人士、尤其是贫穷长者及残疾人士，政府有责任介入干预，让他们维持有尊严的生活。香港回归二十五年来，脱贫的步伐缓慢艰难，由李家超带领的新一届政府团队，岂能继续袖手旁观？

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