【丁权覆核案】政策背离原意　政府应反思三大教训

广受关注的丁权司法覆核案上周一（4月8日）有裁决，高等法院确认原居民在私人土地申建丁屋，属《基本法》第40条保障的合法传统权益，但以私人协约或换地方式申建丁屋并不合法。入禀人郭卓坚和利益攸关的乡议局均考虑上诉，法庭下令暂缓执行裁决六个月。不论案件如何发展，判词陈明了丁权的前世今生，政府应该看见丁屋政策早已背离原意，需要反思自身责任。

丁权泛指根据1972年“新界小型屋宇政策”，新界原居民可以三种方式申建丁屋：

1. 若原居民拥有私人农地，可申请建屋牌照兴建丁屋，毋须补地价；2. 拥有私人农地的原居民亦可以折让或免补价方式与政府换地，兴建丁屋；3. 若原居民没有农地，可以市值三分之二，要求政府以私人协约方式批出政府土地。

有“长洲覆核王”之称的郭卓坚入禀法院，指控丁屋政策歧视非原居民及女性原居民，违反《基本法》第25条、《公民权利和政治权利国际公约》和《香港人权法案条例》保障的平等原则。答辩方包括地政总署署长、行政长官会同行政会议和律政司司长，乡议局以“利害关系方”身份参与聆讯。

由于《基本法》第40条规定，“新界原居民的合法传统权益受香港特别行政区的保护”，所以，乡议局和政府只要能证明丁权属于新界原居民的合法传统权益，原居民申建丁屋即受《基本法》保障，并不违法。

教训一：政治妥协衍生丁权

为了审视丁权是否合法和传统，法庭花了很多篇幅回顾丁权的由来。判词第62段引述政府方的专家证人、历史学者夏思义，具体说明1898年英国租借前，新界的土地租住情况。夏思义解释，当年新界沿用新安县地区的传统习惯，采用“地骨－地皮制度”规范土地的拥有和使用。

根据这个制度，拥有地骨的大地主要向清政府纳税，并享有土地永业权，转售、建屋等都不受规管；他们分租出去的称为地皮，承租者并非向清政府纳税，而是向大地主交租，并享有永业权。而地皮拥有人通常是新界大氏族，所以，原居民只需家族父老首肯，即可自由建屋。

必须留意的是，“地骨－地皮制度”只是传统习惯，入禀方的专家证人、历史教授张瑞威指出，根据《大清律例》，土地占有人必须向清政府纳税，而非向大地主或小地主。因此，“地骨－地皮制度”就像避税一样，清政府虽知有人这样做，但并不会认可。

退一步而言，殖民地政府租借新界后将土地区分为农地和屋地，原居民在私人农地建屋须向政府申请，但不用补地价，等同确认申建丁屋合法，但这亦不能称得上是一项权利。判词第104段引述1906年的文件可见，英国政府认为新界居民没有在农地建屋的“权利”，他们须视乎政府是否批准。

即使将丁权更精准地定义为“原居民免补地价建屋”，历史文件也可见这并非固有权利。1923年港英政府已曾下令原居民建屋须补地价，只是碍于绅民群起反对，时任港督金文泰才在1926年改回政策。至1956年，葛量洪政府检讨免补地价政策，当时认为要求原居民补地价在原则上无不妥，但虑及以往新界的公共设施不多，没道理要他们补回地价。1957年的行政局简报更可见新界民政署长形容，原居民在私人土地免地价建屋已经多年，改变政策将会引起反对，做法危险。

由此可见，丁权追源溯始只是民间做法，但因为规管能力及政策考虑等，政府才一直萧规曹随，没有改弦更张，以致新界原居民多年来能够免补地价建屋。百年过去，清末、港英及特区三个政府竟有所雷同的是，均不愿触碰土地问题。掌握政策文件的特区政府更无视历史因由，将丁权说得像不可挑战的新界原居民权利。

时移势易，香港不再是清末的边陲一隅，也不是殖民地政府借来的地方，而是700万人以此为家、追求安居的城市，香港政府实应汲取历史教训，从严规管新界土地。同样道理，眼看香港楼价持续升温，不少人挨贵租栖身蜗居，当局应限制私人发展商的囤积活动，甚至以《收回土地条例》取回新界棕地、农地，建立土地储备，这样方能抢回住宅供应的主动权。

教训二：丁屋偏离自住原意

论及新界土地的规管，关乎政府在丁权覆核案中的第二个教训——丁屋不能炒卖。

在1957年的行政局简报中，港英政府清楚表示，旧约批地的真正村民可以免补地价申建丁屋作自住之用。1967年的行政局简报中，亦列明免补地价的建屋条件，包括丁屋是用来自住。由此可见，港英政府沿袭旧有做法，容许新界原居民在农地建屋，一个重要条件是他们用来自住，肯定并非为了让他们出售获利。

但众所周知，随着香港经济发展，新界丁屋有价有市。纵然政府禁止原居民转让丁权，并限制转售丁屋，防止原居民利用建屋资格来从中取利，但现实是政策只限制五年内转售要补回地价，五年后原居民已可免补地价，自由买卖。

根据地政总署的资料，2012年至2017年间平均每年落成971间丁屋，但同期补地价转售的丁屋多达462间。换言之，接近一半的丁屋落成后，原居民业主在五年内急急转售，而非自住。这个数字，还未算上那些等待五年限期过后，免补地价出售丁屋的人。

由此可见，丁屋政策已经偏离原意，并不是只为原居民安居乐业之用。今次裁决既已厘清初衷，政府纵然要保留丁屋政策，让原居民免补地价申建房屋，亦应检讨转售限制。其中一个合理的做法是，五年转让限制内，完全禁止业主出售丁屋；在五年限期过后，亦要补地价方能出售。这个做法既保留了新界原居民可以免补地价建屋的权益，亦可确保他们只为自住而非炒卖，打击炒风。

教训三：预留官地规划公用

覆核案带给政府的第三个教训是，须尽快规划“乡村式发展”土地。

高等法院虽然裁定，私人土地上申建丁屋是合法传统权益，但换地建屋，或以三分之二市价、私人协约方式向政府买地建屋，均不受《基本法》保障，等同不合法。对于新界原居民来说，正如乡议局所指，裁决影响不大，因为他们多数在私人土地申建丁屋。以2017年为例，752宗建屋申请中只得97宗是换地或私人协约形式，占总数13%。

但对于政府而言，这意味所有官地不用再预留给新界原居民申建丁屋，足以为社会带来大片可用土地。一方面，政府自1981年起推行乡村扩展区计划，容许原居民在“认可乡村范围”边陲向外扩张，进占官地，至今已涉及70公顷用地，可建逾2,000幢丁屋。另一方面，政府更预留了超过900公顷用地，供新界原居民以私人协约或换地方式，向当局申建丁屋。

虽然这900多公顷预留地散布各区，未必适合发展大型社区，但正如本土研究社的调查指出，最少六幅位处元朗、沙田等的预留地，面积大于一公顷，足够兴建公共屋邨，提供逾千个单位。如此推算，900多公顷乡村式用地既已毋须预留，可重新规划作其他用途，政府若能善用，必有建屋潜力。

其实，这场丁权覆核案开审之时，政府已经不能排除有部分败诉的可能，一旦法庭裁定官地不可用作兴建丁屋，等同腾出多达900公顷乡村式用地。若然政府考虑周全，有心解决香港房屋问题，早应展开内部研究，初步考虑不同可能情况下的规划安排。而非在高等法院颁下裁决后，署理行政长官张建宗才说要再研究预留官地“能够建屋的潜质有多大”。

解百年死结 政府有责

法庭裁定原居民可在私地建丁屋后，入禀方郭卓坚已表明不认同这是合法传统权益，扬言将会上诉。案件最终会如何发展，仍有变数。其中一个焦点可能是，法庭对“合法传统权益”的理解是否最适合。

虽然判词第129段指出，1980年代末起草《基本法》时，起草人不会以1898年前的《大清律例》来理解一个传统做法是否合法，但入禀方认为“合法”的定义，必须为1898年英国租借新界之前合法。按此理解，新界居民在1898年之前兴建丁屋有违《大清律例》，充其量只是传统做法，称不上是传统权益。一个传统做法获后来的殖民地政府肯定为合法，是否就能称为“合法传统权益”，这是不无疑问的。

不论丁权覆核案的上诉之路如何发展，借此案众目可见的是，土地问题在百年来萦绕香港未散。林郑政府实应以此为鉴，自我诘问土地和房屋之于社会所为何事，并承担政府应有的责任，帮助挨贵租、住㓥房的市民安居乐业。

上文节录自第158期《香港01》周报（2019年4月15日）的《丁权覆核案给政府三大教训》。

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