由南斯拉夫内战至罗兴亚人道灾难　为何世界未能阻止种族清洗？

缅甸若开邦冲突以及孟加拉的罗兴亚难民问题发酵多时后，已演变成东南亚近年最严重的人道灾难。各界纷纷指摘缅军对罗兴亚人施以种族清洗，昂山素季为首的民主政府竟坐视不理，然而谴责未能阻止问题恶化，更反映联合国等国际组织在处理这类人道危机时的无力。

美国国务卿蒂勒森于11月22日才首度开腔指摘缅甸军方在若开邦针对罗兴亚人的举动是种族清洗（ethnic cleansing），下一步要求展开独立调查，并对特定对象施加制裁。自今年8月起，缅甸军方被指赶绝罗兴亚人，放火烧村、强暴妇女及屠杀平民，蒂勒森该番言论被指是华府对缅甸加强施压，但显然是一把“迟来的声音”，而且用词也见小心、克制。西方舆论均指，华府在措词上转趋强硬，惟至今仍没对缅甸政府施以任何惩罚。

事实上，对于“种族清洗”这个标签，不论在美国法律还是国际法层面，都没有明确定义，跟“反人类罪行”（crimes against humanity）及“大屠杀”不同的是，“种族清洗”（genocide）不会自动引起国内或国际的法律行动，意味施害一方不一定承担任何后果。一名匿名的美国国务院高级官员亦解画指，这是一个“描述性的术语”，“不代表（美方）需要肩负任何新义务，但重申我们关切情况”。蒂勒森于11月初的缅甸之行，仅表示缅甸军方针对罗兴亚人的暴力举动有“反人类罪行的特征”，然而蒂勒森始终没有对缅甸冠上“反人类罪行”的标签，为缅甸政府留有余地。

种族清洗在历史上屡次发生，这词语于1990年代南斯拉夫内战期间被广泛使用，特别是波斯尼亚战争中的种族冲突。1992年3月，波斯尼亚宣布从南斯拉夫独立后，反对独立的波斯尼亚塞族军队，于东部地区对波斯尼亚穆斯林与克罗地亚族进行系统性的逼迁、屠杀行动，其中1995年7月，小镇斯雷布雷尼察（Srebrenica）上的男性被屠杀，死亡人数多达8,000人。

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Andrew Bell-Fialkoffy于1993年在《外交事务》发表的论文，便以波斯尼亚内战作例子，为种族清洗下定义，指波斯尼亚塞族军队“把一批‘不合意’的人口，从他们既有的土地赶走，当中涉及宗教或种族歧视，或是基于政治、策略、意识形态上的考虑，从而建立出一个种族单一的地区。”由此定义来看，18至19世纪欧洲殖民者驱逐北美洲原住民亦是种族清洗的一例；相反，欧洲人在非洲买卖黑奴则不属种族清洗，因为他们的目的是引进奴隶人口，而非在他们的既有土地上排斥他们。

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国际社会对于这类情况见惯了，然而在处理上每每失诸交臂。首先，种族清洗不在国际法规范里，即使联合国早已指缅军暴行是“教科书上种族清洗的范例”，但仍只留于言语上的斥责；再者，缅甸根本不是国际刑事法院（ICC）的签署国，ICC对缅甸并没有审讯权；第三，联合国纵有维和部队，但干预与否、干预是否来得恰当、结局又是否来得理想，过往经验确有不少值得反思的地方。

  联合国角色脆弱

1990年代的南斯拉夫内战、索马里内战以及卢旺达大屠杀等事件发生，促使联合国于2005年正式提出“保护责任”（Responsibility to Protect，R2P）法案，获所有成员国一致通过。法案是为了保障一个国家的人民免受种族灭绝或屠杀等严重侵害，其中两项基本原则是联合国一切行动，必须经安理会授权兼且是集体行动，以免有侵略之嫌。然而这项法案，令国际社会质疑如何在干犯别国主权与阻止屠杀平民行为之间取得平衡，在哪些情况下应引用法案，这一切始终十分含糊。

西伊利诺伊大学政治科学系教授Vincent A. Auger提出两个联合国引用R2P法案授权行动的例子，两者结局悬殊。2011年，科特迪瓦总统大选闹双胞胎最终引发内战，败选总理巴博（Laurent Gbagbo）拒下台，亲巴博军队血腥镇压反对派民众，联合国派出维和部队介入，最终成功使巴博投降，科特迪瓦政权顺利过渡。这次行动被视为联合国一次重大成功，然而同年的利比亚内战，在反政府革命中拒绝下台的独裁者卡达菲（Muammar Gaddafi），因血腥镇压平民，以英法美为首的联军对卡达菲政府进行军事打击，卡达菲政权最终被推翻，但后卡达菲时代的利比亚，派别冲突至今仍未停止。残局既未能收拾，西方联军当时亦被质疑是为了石油利益而侵略利比亚。

在利比亚内战以后，世上的人道灾难仍不断发生，叙利亚、也门、南苏丹战争，以至若开邦的人道灾难，联合国亦再没引用“保护责任”法案。到底联合国或北约等介入干预，能带来有多正面的作用？国际社会似乎对此有所保留。联合国在缅甸问题上角色脆弱，现时基本上只有联合国难民公署在境内援助及监督遣返过程。至于换上特朗普政府的美国，在扮演积极介入人道灾难的角色上，更是远逊于奥巴马时期。蒂勒森在回应问题时一直用词谨慎，避免谴责昂山政府，甚至没有采用不获缅甸政府承认的“罗兴亚”一词，反观奥巴马在2012年访问缅甸时毫不忌讳地使用。《外交家》杂志分析指，特朗普给缅甸政府保留尊重的动机明显，只因孤立缅甸将为美国政府带来沉重代价，而且中国在缅甸有重大影响力，华府断不能在此际放下昂山政府。

难道无人能拯救罗兴亚人？Vincent A. Auger认为，国际社会对缅甸军方施加政治或经济制裁或有成效，然而若欠中国支持，或效用有限。　另外就是各国须急切增加对孟加拉难民营的人道援助。

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  是邻居也是调停者

罗兴亚问题本身非一日之寒。1978年，缅甸曾采取针对罗兴亚人的“龙王行动”，导致近20万罗兴亚人逃往孟加拉，在行动的过程中，罗兴亚人遭屠杀、性侵；1991至1992年间，也发生类似对罗兴亚人迫害的事件，导致25万难民逃往孟加拉，两国签定遣返协议。这次，缅甸再就遣返问题签订协议，但跟92年不同的是，中国担当了积极调停的角色。广州暨南大学东南亚研究所教授、缅甸问题专家林锡星接受《香港01》访问，他说：“缅甸与中国及孟加拉的关系友好，如果发生冲突，会主动找中国调解。美国不可能（担任调解角色），美国有既定立场，相反中国会平等对待缅甸及孟加拉的问题，让两国很放心。”

中国提出的“三步走”计划是，先停火及安置难民，慢慢遣返他们回国，最后实现经济发展。林说：“这是最好的方法，如果不这样做的话，罗兴亚问题便没完没了。”昂山素季在11月30日到北京，出席中国共产党举办的中国共产党与世界政党高层对话峰会，与中方触及罗兴亚人问题是意料中事。不少美国及新加坡传媒纷纷指出，这显示昂山政府正渐渐亲中远美，尤其在经过连串跟蒂勒森、教宗方济各等西方领袖会晤后，昂山在北京会遇上较温暖的款待。“三步走”计划最终是否能长远解决若开邦的种族冲突问题，仍是未知之数，但林锡星认为，这次事件令中缅关系变得更好，相信之前中缅暂停的项目很快便恢复过来。他又预期缅甸将改变对华政策，可能与中国靠近，这也是西方国家不愿看到的结果。

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