【预算案．观点】民生问题严峻　卖地收益不应只用于大型基建

财政预算案于今日（2月28日）公布，财政司司长陈茂波宣布未来的公共开支将占本地生产总值21%左右，打破了过去20%的开支准则。但如他所言，香港的民生问题亟待解决，未来的开支水平应不止于此，政府应以新思维应对当前形势。一如所料，今个财政年度的卖地收入再突破千亿，达1,636亿元，比去年的1,280亿元为多。过去，政府常言卖地收入波幅甚大，加上资本帐和经营帐分开，就算卖地收入超出预期，也不等于可以增加恒常开支。就像今年政府的盈余达1,380亿元，但是有四成却用于“派糖”，实在难孚众望。

经营、资本帐非泾渭分明　政府莫混淆视听

在此要先简介两个概念，就是所谓的经营帐与资本帐。所谓经营帐，主要来自政府利得税、薪俸税等恒常收入，政府一般将这笔资金投入经常开支，也会作“派糖”之用。至于资本帐的主要收入来源则是卖地，其将注入基本工程储备基金，用作基建。

政府常言经营帐和资本帐河水不犯井水，就是资本收入不能用于经常支出，经营收入则不能用于基建开支。实际上，政府曾不止一次在预算案将经营收入拨入基本工程储备基金，观乎去年、前年的财政预算案，政府均曾计划注资基金，原因相信是恐怕基建超支，令基金出现赤字。

此外，《公共财政条例》订明，财政司司长有权将基金不需用的款项拨入经常帐，用作一般用途。由此观之，经常帐、资本帐并非如政府所言般泾渭分明。

卖地收入庞大　足以用于经常开支

也许有人认为，将来的基建开支高昂，卖地的金额也仅足以填补该笔金额，不足以应付经营开支，从表面上看来，这说法有一定合理性，回归至今的卖地总收益为11,248亿元，减去9,158亿基本工程储备金总开支，剩下的金额只有2,090亿元，平均摊分20年，每年可花的金额只有105亿元。加上土地收入受到经济周期影响，难以保持稳定，香港地价收入在20年来由占名义本地生产总值近4%至低于1%不等，波幅颇大。

但须知道，回归后香港卖地政策经历变迁，影响到地价收入。1998年，政府为了挽救楼市，宣布停止卖地九个月，在1999年，又将部分土地以勾地方式拍卖，政府其后更加全面采用“勾地表”方式卖地，减低地产商的买地意欲。更何况，香港回归后曾面对非典型肺炎冲击，复苏需时，表面数据实不足以反映卖地收入的潜力。

观乎自2013年梁振英取消勾地政策后五个财政年度的政府帐目，卖地收入分别是843亿、778亿、608亿、1,280亿、1,636亿，其总金额为5,145亿，比起五个年度的工程总开支的3,617亿，多出1,528亿元，平均每年的余款为305亿元，若然能够将部分金额投入长远政策，将能收效甚大。

随着房屋需求炽烈，政府又取消压抑土地供应的勾地政策，在可见将来，地价收入将甚为庞大。事实上，自去年起陈茂波在财政预算案就以十年土地收入占名义本地生产总值的平均值估计土地收入（即本地生产总值3.6%），而没有以曾俊华30年平均值的保守方式预算地价，即可见其对地价收入乐观。

也许有人认为，土地乃有限资源，政府不可能无止境地从卖地取得收入。但是政府长远将会发展中部人工岛以及其他填海用地，抵销部分大型基建开支，加上四大地产商手持大量农地亟待发展，市民固然期望政府会动用《收回土地条例》收回农地，但其处事畏首畏尾，执迷公私营合作发展，相信最终将从补地价中取得巨额收入。

我们也固然不能假设香港经济一直向好、土地收入会长期维持不变，但同样地，政府也不能假设香港的基建成本没有任何波幅，无止境地增加下去。

政府应增加恒常开支　“派糖”文化不可长

就资本帐转经常帐的实际操作而言，过去就有组织建议政府将部分波动较大的收入（印花税、卖地收入）组成基金，应付经常开支。此基金的运作目的与曾俊华成立的未来基金不同。未来基金背后假设政府的开支纵使维持低水平，香港仍会出现结构性财赤，故需积存一定金额，应付未来需要。

反之，由波动收入组成的基金则为了应付较高水平的开支而设，在政府出现赤字时，基金就可以作“平滑操作”，垫支作恒常开支。换言之，就是将非恒常收入，转化为恒常开支，让政府可以放胆订立长远政策。

陈茂波在预算案的结尾指出，“香港经历几许风雨，每次都成功蜕变，不变的是我们对多元、开放的坚持，对公平、公义的追求”，但是香港的社会福利政策长期不足，贫穷问题严重，实在难言公平、公义，政府应该改变理财哲学，根治社会积弊。