港大经管｜化气候风险为发展机遇——香港经济前景的政策启示

撰文：何国俊、王芑丹、胡若菡、毕成

1. 引言

世界经济论坛在 2024 年《全球风险报告》中指出，以下三大关键气候议题已成为人类的严峻挑战：极端天气事件、地球系统的根本性变化，以及生物多样性丧失和生态系统崩溃。与工业革命前相比，目前因气候变化导致的全球平均气温上升摄氏 1.44 度，已令世界经济大受干扰。

香港是沿海城市，且地势低洼，因此易受极端天气事件的影响；在过去几十年，已历经多次气候灾害。其中，强台风侵袭和海平面上升尤其引人关注。一方面，强烈热带气旋带来暴雨、强风、风暴潮和洪水泛滥，中断经济生产之余，亦对脆弱区域和市民产生负面影响。另一方面，香港大部分经济活动集中在低海拔地区，更易遭受海平面上升造成的损害。

下文首先概述香港地区面临的主要气候风险，聚焦台风和海平面上升所带来的影响。以近期的台风“苏拉”为例，本研究检视台风路径、风暴潮高度和风力强度。然后以台风和海平面如何影响公共租住房屋（公屋）为重点，在不同气候变化情况下进行情景分析，以评估潜在经济损失。最后，笔者就可行的气候适应策略提出政策建议，以增强气候韧性，降低相关风险。

2. 香港气候风险概览

过去1个世纪以来，香港的气温持续上升。香港天文台分析显示，自1885至2023年期间，平均气温以每10年摄氏0.14度的幅度上升，而在1994至2023年期间，上升幅度更增至每 10年摄氏0.30度。在此一升温趋势的大前提下，2001至2023年期间每年平均热夜数目相对于1991至2000年期间增加了67.18%，而寒冷天气日数则减少了18.19%。海平面亦呈现稳定上升趋势。1954至2023年期间，维多利亚港平均海平面每10年上升31毫米。

与此同时，近20年以来，台风和暴雨愈发频繁。风暴潮、强风和海旁水浸等由于极端天气引发的事件，导致香港极其严重的损失。

2.1 香港最频发的气候灾害：台风

香港背向西北太平洋，北部为东西走向山脉，南部面临辽阔海洋，因而极易受到台风吹袭。高温潮湿也为热带气旋提供了充足的水汽，为形成台风提供了理想环境。

【图1】综观2014至2023年期间影响香港和中国内地的台风活动。不少台风在香港及邻近地区登陆，以致香港成为极易受到台风吹袭破坏的地区（【图1A】）。【图1B】进一步标示香港历史上所曾遭遇台风的风力模式，揭示台风强度整体从西北向东南方向递增，因此香港岛所受影响最为严重。港岛区不仅是全城的经济中心，也是人口和生产活动密集之地。在强风吹袭下， 区内建筑物和基础设施（尤其当风地点）受破坏的风险更高。

【图2】综观过去20年期间，8号或以上热带气旋警告信号悬挂的持续时间和频率。据本研究观察所得，香港受到台风吹袭的次数日趋频密，而强台风持续的时间也有所延长。值得注意的是，2023年录得3次强台风袭港，以致发出8号或以上信号累计长达76小时：受超强台风“苏拉”、强台风“小犬”、台风“泰利”吹袭期间，香港分别发出10号飓风信号，9号烈风或暴风风力增强信号、8号烈风或暴风信号。

2.2 近年超强台风的毁灭性后果

近几年来超强台风此一极端天气事件多次冲击香港，对民生和经济造成重大损害，主要在住屋和其他资产方面。2018年9月16日，超强台风“山竹”（10号飓风信号）来袭，研究估计直接造成逾46亿元的经济损失。

较近期的超强台风“苏拉”，是2023年第三个袭港的热带气旋，天文台发出10号飓风信号。该台风中心最高持续风速达每小时210公里，刷新香港台风史上纪录。【图3】标示在太平洋形成的“苏拉”的路径，先在香港登陆，然后对广东省一带造成破坏。

【图4A】显示“苏拉”袭港期间风力。据本研究观察所得，西南部地区，包括昂坪、沙洲、长洲、坪洲、青洲、港岛南区（图中红旗位置），所受影响尤为显著。

强风造成玻璃碎裂、树木倒塌、基础设施损坏等，“苏拉”更触发风暴潮，以致潮位急升。从【图4B】可见，此现象集中在海湾区域，特别是沙田、大埔和大澳。区内不少船艇遭潮水破坏，广泛洪水泛滥更侵蚀了沿岸陆地，并损坏周边道路和财产。期间香港多区出现水浸、塞车和公共交通严重误点。

根据香港保险业监管局统计，台风“苏拉”及随后的黑色暴雨所涉保险索偿总金额达19亿元。其中以财产损失和业务中断的个案最多，总赔偿金额达16.4亿元。雇员赔偿、汽车和旅游索偿金额为2.1亿元。

2.3 香港面临的长远重大气候风险：海平面上升

2023年，全球平均海平面较1993年上升了101.4毫米，成为自1993年以来卫星观测中的最高记录。根据联合国政府间气候变化专门委员会第六次评估报告和美国国家海洋和大气管理局数据，若温室气体继续以较高速率排放，冰盖将快速融化，到2100年，海平面将较2000年上升多达2米。对香港来说，这意味着需建造5至6米高的沿岸防御设施，估计特区政府总收入的82%将因而受到影响。 根据天文台的数据，1954到2023年期间，维多利亚港每年平均海平面的上升速度为每10年31毫米。

笔者对海平面数据进行分析，预计香港海平面的上升幅度（【图5】）。2050年是一个关键时间节点，因为一如许多国家和地区，香港亦已承诺在此年之前实现净零排放。

海平面上升将导致严重的经济财产损失，增加海旁水浸的概率，并影响邻近居民。根据 Shen等学者（2022）的研究：在RCP4.5下，到了2060年，维多利亚港附近面积约8,500平方米的土地，将受到海平面上升的影响。结合笔者的分析，香港西部和西北部地区，如天水围、屯门、东涌和大澳等（【图5】），届时被淹没的风险尤其高。

3. 案例研究：未来气候风险与香港公共房屋

对于未来气候面貌，以及种种气候风险对香港经济有何影响，都亟待加以了解。碍于研究范围所限，本报告未能提供全面评估。笔者选取少数高风险地点，借以展现精细气候数据和气候风险分析如何有助于决策。再者，笔者聚焦公屋这一特定房屋类别加以深入分析，原因在两方面。首先，香港大部分脆弱社群都居住于公屋，其中包括低收入、高密度聚集和长者人口。这些脆弱社群往往因缺乏足够知识和能力，而未能了解和应对气候风险。其次，公屋既为政府所有，笔者的分析可直接为政策制定者提供参考。

3.1 本研究所选地区

笔者将香港公屋地理分布与26个易受风暴潮和越堤浪冲击的低洼或当风地区进行比对。如【图6】所示，五角星标志面临台风和海平面上升风险的公共屋邨。其中，红色五角星标志面临海平面上升风险最高的低洼地区 ; 蓝色地图标记代表香港的239个公共屋邨。笔者发现，大多数公共屋邨位于基础设施建设相对薄弱的地区，而更易受风暴潮、水浸和强风的影响。黄色五角星标志的7个地区会受风暴潮严重影响；紫色五角星标志的3个地区则面临越堤浪的严重影响。

【图7】聚焦受低洼、风暴潮和越堤浪风险影响最严重的公共屋邨，其分布地区主要为大埔区的大埔林村河新界西北部和将军澳南。【表1】列出笔者识别为气候风险较高的公共屋邨名称。

以下分析则选取区内受台风和海平面上升影响的公共屋邨，在【图8】中以蓝色标示：

—广福邨：受低洼风险影响
—天恒邨：受风暴潮影响
—怡明邨：受越堤浪影响

3.2 实体气候风险评估：方法及气候情景

（1） 方法概述

笔者的气候风险评估涉及以下5个关键步骤：房地产数据和历史气候风险数据收集；结合大气环流模型、区域气候模型，以及经济数据的气候风险分析；基于各种未来气候变化而进行情景模拟；气候风险影响量化，以及数据可视化及输出。

（2） 各种气候情景

共享社会经济路径（SSPs）是联合国政府间气候变化专门委员会在第六次评估报告中提出的预 测气候情景。SSP-RCP相结合情景（【表3】）属目前全球常用的气候情景之列；二者结合基线共享社会经济路径（SSPs）与基于代表性浓度路径（RCPs）的各种排放轨迹。SSP-RCP相结合情景兼顾排放轨迹和社会经济发展，故笔者采用该系列情景来评估所选地点未来的气候极端情况。

（3）主要假设与局限性

— 公共屋邨由政府所有，因而欠缺精确市场价格。因此，在量化未来潜在资产损失时，本研究以距离所选公共屋邨最近的5个居者有其屋屋苑的售价为准，对实质价值损失和公屋单位价值进行估算，按基于此等居屋屋苑的距离和楼龄差距计算的加权平均售价，推断公共屋邨单位的价值。

— 本文分析并未包括现已推行而或能改变估算结果的气候适应措施。

— 碍于当前对温室气体排放和社会经济状况所知有限，各种气候模型或未能精准预见未来科技进展或政策变化，亦可能忽略地方气候特征和低估极端气候事件，而影响模型输出。

3.3 研究结果

首先，笔者对不同气候路径中的台风强度进行推算，然后估算现时至2100年期间不同情景中，台风强度相对于2024年的变化，于【图9】中标示。在高排放情景（SSP5-8.5）下，台风强 度预计将显著增强，相较2024年超出3.5倍以上。在低排放情景（SSP1-2.6）下，尽管台风强 度短期内微升，但在2050年前后达到峰值之后，台风强度预计可能将呈下降趋势。

其次，笔者在【图10】中标示，在不同气候情景下，预计对所选公共屋邨所造成的经济损失。广福邨、天恒邨、怡明邨的价值损失分别见于【图10A】、【图10B】、【图10C】。3个公共屋邨在不同情景下的价值损失情况呈现一致的变化趋势，即经济损失风险随着时间推移而有所提升。即使在最乐观（低碳排放路径）的情景（SSP1-2.6）下，亦预计出现显著的价值损失。例如根据笔者的推算，天恒邨，将面临26.3975亿元的价值损失。在更极端情况下，广福邨、天恒邨及怡明邨面临的价值损失或将分别增至29.1545亿元、39.5691亿元和 12.8815亿元。

【图11】综观在对SSP5-8.5气候情景下的资产价值损失。笔者进一步区分导致此等损失的各种特定因素。结果显示，天恒邨或会遭受最严重损失，其次是广福邨和怡明邨。

值得指出的是，笔者的分析显示，海平面上升引致的资产损失可能更为严重。长远而言尤其如此。预计到2100年，3个所选公共屋邨因海平面上升而遭受的资产损失将约达45亿元，远较台风造成的损失为高。到了2050年，全部所选公共屋邨因水浸而遭受的价值损失更可能增至三倍。

4. 香港现行气候相关政策和法规

面对日益严峻的气候风险，香港已有多个政府部门制定应对策略和行动。与此同时，金融监管机构也将气候风险视为对特区未来经济和金融稳定性的关键威胁因素，并实施了一系列法规，以更好地管理金融界的气候风险。

4.1 政府部门

2016年，土木工程拓展署成立气候变化基建工作小组，以协调各工务部门应对气候变化方面的工作。该工作小组定期修订基建设施的设计标准，并检视气候变化下现有设施的抗逆能力。

该署于2019年还开展1项围绕检视沿岸低洼和当风地点情况的咨询研究，并对相关的风暴潮和风浪进行调研，以评估海平面上升对这些地区造成的影响。此外，土木工程拓展署不断改进斜坡安全系统，制定相应策略，从预防、应变和教育3方面，为极端暴雨所带来的山泥倾泻风险作出准备。

渠务署对《雨水排放系统手册》进行了更新，将气候因素纳入排放系统的设计标准之中，以应对因气候变化而增加的降雨量及海平面上升高度。

路政署利用香港天文台的气候情景分析结果，支援其用于道路排水的设计。发展局则负责城市规划及发展策略，将绿色建筑实践、可持续设计、气候适应基建等纳入其发展举措中。

4.2 金融监管机构

金融管理局（金管局）自2019年以来将气候风险管理作为重点监管关注领域。作为银行业监管机构，金管局致力支持银行建立应对和管理气候风险的能力，以加强对金融界的气候风险管 理，并于2021年就银行业气候风险压力测试推出试验计划。

证券及期货事务监察委员会（证监会）在监督和规范金融业环境、社会及管治（ESG）以及与气候相关披露方面发挥着关键作用。证监会和金管局还共同领导绿色和可持续金融跨机构督导小组，并支援政府的气候策略。

与此同时，香港交易所亦大力倡议加强对与气候变化相关金融风险的意识和透明度。

5. 政策建议

气候风险若处理得当，可转化为发展机遇。为妥善适应气候变化，笔者提出如下政策建议。

5.1 整合数据和全面展开气候风险分析

关于收集和整合有关天气模式、地形、建筑、基础设施和社会经济的各类数据，特区政府发挥不可或缺的作用。然而，目前香港在很大程度上尚未实现相关数据的系统整合，研究人员因而难以全面分析气候风险对经济不同层面的影响。有见及此，笔者建议政府构建一个地理编码数据平台，整合有关数据集，以支援对气候风险的全面分析。这将为研究人员识别深受气候风险影响的建筑物和基础设施奠定坚实的基础，以便政府聚焦脆弱社群，协调各有关部 门通力合作。

5.2 活化更新旧建筑物和基础设施

对于现有建筑物和基础设施，笔者建议针对高风险地区进行活化翻新，包括提升能源效益、增强建筑结构完整性、采用具韧性材料、强化建筑物抵御洪水、风暴和热浪等极端天气的能力。政府既已出台一些对旧建筑物翻新计划，不妨更进一步，在过程中加入气候抗逆力更强的设计。对于新建筑物的选址，应考虑海平面上升的问题；须知低洼地区的房地产或将因海平面上升影响而中期至长期内贬值，而这一价值转变，或足以影响房地产市场的定价模式。善用地理优势，基于自然环境的方案，亦应有助于维护和巩固基础设施和建筑物，以应对气 候转变。

5.3 对脆弱社群给予更多关注

由于受资源不足所限或因行动不便，脆弱社群如长者和低收入家庭所受到极端气候的影响，往往不成比例。当局在拟定气候适应政策之际，应多着眼于这些脆弱社群，可行措施包括多提供社会保障、针对性援助，以及气候相关教育等。

5.4 改良气候灾害预测、预警和紧急应变系统

在减轻极端天气事件影响方面，特区政府已下了不少功夫，但仍须不断总结经验教训、调整现行对策，确保日后迅速复原。至于可行措施，笔者认为当局应将气候灾害预测、预警和紧急应变系统加以整合。无庸置疑，气候灾害每每难以准确预测。政府不妨考虑就气候风险分析和灾害预测提供竞逐性资助，奖励在每次极端气候事件期间（根据事前或实时资讯）预测最准确的气候风险产品。与此同时，还应收集来自社交媒体等各类资讯源的实时灾害数据，以便迅速策划和应变。

5.5 构建气候巨灾保险和再保险市场

保险和再保险也可以是应对气候巨灾的必要手段。早期较具代表性的例子包括墨西哥自然灾害基金FONDEN，和加勒比巨灾风险保险基金，借以建立风险共担机制，促进灾后重建和复原。作为全球一大金融中心，香港有大量保险和再保险公司，不乏专业经验和风险评估能力。鉴于这方面的专长，政府可考虑将本港打造成为一个气候巨灾保险和再保险产品枢纽。要达此目的，有赖监管机构、保险和再保险公司、气候专家以及各持份者携手合作。

5.6 支援早期气候科技企业和气候适应科技应用

支持处于早期阶段的气候科技企业和应用气候科技，对于香港应对气候风险无疑举足轻重。政府应考虑提供资助，以促进气候初创企业发展，并扩展其科技的用途。此外，当局还应透过税务优惠、资助、优先采购安排等措施，奖励本地企业采纳气候适应科技；并可推出示范项目，以展示气候适应科技的实际应用效益。

5.7 气候转型风险不容小觑

除了上文论及的实体风险，还须留意向低碳经济转型和向可持续实践转变过程中产生的气候转型风险。《香港气候行动蓝图 2050》中已设定雄心勃勃的中期减碳目标，在 2035年前，香港碳排放量将从 2005 年水平减少 50% 。要实现这一目标，必须在法规、技术采纳、市场偏好等方面推行制度上的改革。政府应就可行路径作出评估，并衡量气候转型风险对香港经济、 环境和社会的影响。

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鸣谢
本研究项目由香港研究资助局 RGC 资助，项目编号为 T31-603/21-N 。
周宇彤、李仁波和王骏在撰写本研究报告过程中提供有力协助，特此鸣谢。

香港大学经管学院在1月9日发布《香港经济政策绿皮书20255》，探讨香港经济领域各个层面面对的挑战并提出政策建议，涵盖财政韧性、股票市场动态、强积金制度、住房问题，以及香港在全球供应链中的角色、人工智能的发展等等，香港01获授权刊登。本文作者何国俊为港大经管学院经济学、管理及商业策略教授、香港大学赛马会环球企业可持续发展研究所所长，王芑丹为香港大学赛马会环球企业可持续发展研究所专职研究员，胡若菡为有机数联合创办人及首席执行官，毕成为有机数联合创办人及首席技术官。本文作者刘洋为港大经管学院金融学副教授。