【沙中线．政策分析】揭露问题靠“烈士”　法例何时保障吹哨人？

“吹哨人”（whistleblower）意指一些在组织内发现贪污腐败、违法滥权、危害公共安全等威胁公众利益行为，将之披露的人，简言之即“泄密者”，讨厌这些行为的人则会称之为“笃灰”、“二五仔”。
近日港铁沙中线连续爆出工程问题，迫使港铁公开交代、特首成立独立调查委员会处理事件，正是因为有内部“吹哨人”向传媒放料，拿出实质证据，得到广泛报道和关注。
其实针对“吹哨人”的保障问题，早有不少国家和地区立法让这些人免于法律责任，以至禁止秋后算帐行为。但在香港，对于这种爆料者的保护极为不足，现有法例过于零碎，政府至今也拒绝推行，导致“吹哨人”要冒极大的被报复甚至法律风险。

延伸阅读：【沙中线】路政署报警 马时亨称全力配合调查 强调不会“护短”

“吹哨”依仗个人正义感　代价往往沉重

很多时商业组织以至政府机关，危害公众利益以至违法行为搜证困难，必须依靠内部人士揭露。望后石堆填区污水处理承办商“升达”2015年底因为违规降低烟囱温度、排放含污染物废气和污水，2名员工向传媒揭发事件，让市民免于吃毒鱼，该公司最后被环保署罚款。另如今次沙中线事件，如非有内部人士看不过眼向传媒放料，工程问题很可能就此石沉大海，到完工通车后结构安全出问题，随时酿成人命伤亡。

然而，这些吹哨人所作的，某程度上是一种“揭开坑渠盖”行为，相当不讨好。爆料者极容易遭到被爆料人的报复，手段可包括人格谋杀、滋扰、针对、解雇甚至法律行动等，很多时都下场惨淡，完全依仗个人正义感。

上文提及的违规排污水事件，爆料工人事后遭到公司解雇，只能靠散工维生；前年新空管系统接连出故障，有民航处前线员工揭发系统运行时“鬼影重重”，事后民航处对内“灭声”，警告若再放料可视为“不当使用及/或公开限阅及机密资料”，违者会被处分；今次沙中线丑闻，分判商之一中科兴业就称受制于保密协议，受到“压制和胁逼近3年”，至今也无法披露事件细节和涉事公司身份。

延伸阅读：【沙中线．拆局】一场黑色暴雨冲散港铁管理层 马时亨步后尘？

香港法例对吹哨者保护不足

本港现时其实有部分法例可保护吹哨者。如《雇佣条例》列明，雇主如因雇员在执行该条例时，于法律程序中作供或提供证据而解雇雇员，即属违法；《防止贿赂条例》30A条则保障举报人身份保密。其他如《联合国（反恐怖主义）条例》、《有组织及严重罪行条例》、《贩毒（追讨得益）条例》，都列明揭发以上违法行为的人，不得视为违反合约或其他条文。

不过以上法例流于零碎，针对的仅包含某几条法例，定义和保护内容也相当狭窄，仅免除吹哨者的部分责任，更无法直接针对报复行为。

以中科为例，要是他们公开地盘状况和施工决策过程，绝对有可能被控告违反保密协议，如无法证明红磡站工程问题违反以上法例，所冒的法律风险可说极大。要是港铁或承建商有心“捉鬼”，也大可以从内部查出向传媒爆料的人，法例对这些人并没有保障。

延伸阅读：【沙中线】调查高铁丑闻后上位 “拆弹高手”马时亨反被调查KO？

立法会曾提立例保障告密人　但每次都无下文

1998年3月，临时立法会曾讨论过保护告密人法例，当时主要探讨的是如何促进公职人员揭露行政失当，时任申诉专员苏国荣认为现行制度已授予足够其权力，为投诉人提供保障免受针对；立法会于2009年讨论申诉专员公署职权范围时，也再提过保护告密人法例，可是时任申诉专员戴婉莹认为“本港并无强烈要求制订保护告密人法例”，政府也指出并没有实际需要和充分理由立法。

立法会议员梁继昌前年3月亦曾提出私人条例草案，要求将现行对告密人的保障，全面扩阔至所有违反公众利益、环境破坏行为或是刑事罪行，禁止任何雇主因为雇员披露这些事件而将其解雇。不过人力事务委员会拒绝纳入议程，理由是“对委员会职权范围以外的其他若干法例有所影响”。

延伸阅读：【01观点】立法守护告密者刻不容缓 守护公义不应遭受报复

外地立例保障吹哨者　部分更不限于政府部门

反之，美国在1989年订立“吹哨者保护法”，联邦政府人员如发现有违法滥权、浪费公帑、危及公众安全或健康等情况，泄密后将会得到保护。条例近年也多次修订完善，尽可能堵塞漏洞。大部分州政府也有相关保障法例。

其他国家如英国、荷兰，甚至印度等，都有类似的法例，涵盖范围不一定限于政府，也可能包括私营企业、志愿机构等。英国的“公众利益披露法”详细列明哪方面的告密、向什么人告密，是否合符获得保护的资格，厘清争议；荷兰的法例更加规定，雇员达50人的企业须自行订立保护吹哨人的措施，订立明确举报机制及禁止报复行为。

台湾廉政署亦在去年初提出《揭弊者保护法》草案，公务人员揭发贪腐行为可免除法律责任，另包含身份保密、人身保护以及工作权保障3大保护范畴。 法务部也研究将吹哨者的家人列入保护范围。

延伸阅读：【沙中线】港铁调查未找到剪短钢筋“真凶” 报告反增两大疑问

保障吹哨人涉公众利益　不能永远期待“烈士”出现

保障吹哨者实行时会有很多灰色地带，始终不同案例的情况有别，现实上不易介定。加上被告密者通常权力较大，报复方式相当多，很多时罗织的罪名，都和爆料本身行为无关，法律上难以证明吹哨人是因告密而被报复。雇主理论上可以刻意留难吹哨人，制造“工作上的错误”或“表现不佳”，间接报复。

纵然立法保障吹哨者仍有不足之处，至起码有起步，被告密者想报复，也没那么明目张胆，有相应法例制约。偏偏在香港，相关法例的保障近乎零，社会的讨论也极度不足，政府更无意推动。大家往往只能期望有人看不过眼，走出来担当“烈士”。

眼见沙中线牵涉广泛公众利益，工程弊端得以揭发出来，社会固然要感谢向传媒爆料的人。不过，我们不禁要问的是：到底我们有没有制度保护这批勇敢的人，以鼓励更多人伸张正义？