【政策分析】明日大屿6240亿成本掏空库房？ 政府棋差一著
发展局局长黄伟纶前日（19日）公布“明日大屿愿景”的初步开支推算，指所有项目开支约需6,240亿元，但又引用测量师学会的数字，声称土地收益将介乎约7,000亿至1.14万亿，否认计划掏空香港库房。
其实如果从政府近年的收支结构分析，由于明日大屿属长期、分阶段进行的计划，如将开支摊分在不同的财政年度之中，再加上适当融资安排，确实未必真如社会所担忧般“花光储备”。
只是问题不能如此简单带过，因政府提出的开支水平，是以2018年的水平为准，未计通胀等因素，意味即使填海计划2025年如期动工，成本可能已远超这估算。加上政府过往工程成本控制往绩太差，大型项目往往超支收场，更难令公众信服6千多亿可以“封顶”，政府亦自招“报细数”的指控。
▼明日大屿计划概况▼
曾荫权时代推动基建 基建开支比重大增
近年不少市民闻基建而色变，担心基建有如财政黑洞，这个现象要由曾荫权年代说起。事缘在曾荫权任特首的年代，经济增长动力不足，港府锐意推动大型基建，刺激内需创造就业，曾荫权在2007年施政报告提出十大建设计划，将新旧基建项目统合在一起，加快推动上马。后来2008年爆发金融海啸，政府更加视大型基建为刺激经济良方。曾荫权出席活动时曾表明：“政府本身对基建的投资维持在高水平，令内需成为推动我们经济增长的重要动力。”
在这政策背景下，高铁香港段、港珠澳大桥、沙中线等项目在2009年起陆续上马。立法会研究亦提到，2007/2008年度造价10亿港元或以上的工程项目只有66项，但到2016/2017年度升至106项；相反，低于10亿元的工程由2007/2008年度的589项，跌至2016/2017年度的350项，显示较大型工程的数目变多。
于是，政府基建工程的总开支，在2008/2009财政年度仅293亿元、占总开支9.4%，但2009/2010年度起，开支大升至471亿，占总开支16.3%。随后这个比重继续稳步上升，至2016/2017年度升至892亿元、占总开支19.3%的高位。
基建开支有再上升空间 若融资得当财政上可行
但该年度过后，基建开支的比重开始下跌，2017/2018年度下降至861亿、占总开支18.3%；到2018/2019年度（修订预算），开支再降至767亿、占总开支仅14.3%；到今年公布的2019/2020年度预算，金额微升至790亿，但占总开支比重进一步跌至13%，比高峰期已下降了不少。
基建开支占政府总开支比例下降，其中一个原因是一些较大型基建如高铁、港珠澳大桥、莲塘／香园围口岸等，都已相继落成或已进入最后“埋尾”阶段，花钱高峰期已过。翻查今年财政预算案补编及附录，2019/2020年度展开的主要基本工程，较大规模的只有中部水域人工岛（即明日大屿）相关研究、古洞北及粉岭北新发展区的地盘平整和基础工程，其余规模亦不算大。
因此从政府的收支结构分析，政府未来的基建开支其实仍有上升空间，而明日大屿是长期计划，若分10至15年支付，每年数百亿，以目前每年可承受约800亿元基建开支的情况来说，库房仍然“顶得住”。而过往一些大型建设项目亦有用发债方式融资，例如机管局为机场三跑项目推行的中期债券计划反应颇佳，超额认购7倍。黄伟纶前日亦提到，财经事务及库务局会考虑各类型的融资方式，包括发债或“铁路加发展”等。
因此，坐拥万亿储备的特区政府，大可“分期付款”，妥善摊分十多年支付明日大屿工程开支，再将部分商业价值较高的项目以融资方式处理，单从财务上推算，理应有足够财力承受担开支。
▼盘点香港基建造价▼
六千亿开支未计通胀 最终成本或逾万亿
不过6,240亿支出的数字受到坊间质疑，实际上是政府棋差一著、自找麻烦。政府在提交立法会的文件中，直认评估的数字是以2018年9月为准，属“初步而粗略”。换言之，政府未有计及日后通胀、建筑成本上升等因素，但明日大屿最快在2025年才动工，这严重影响数字的可信性。
立法会议员朱凯廸在政府记者会后随即提出，过去政府在计算工程开支时，均会列明每年升幅5%的价格调整因素，但今次却没有。如果将通胀因素计算在内，至2035年完工时，工程成本可能已高达10,699亿元。这说法其实并非危言耸听，而是有一定根据。
因此，政府提出的开支数目，即使库房“顶得顺”，公众一样会持续质疑数字准确性。黄伟纶昨日在电台节目中解释，以去年格价计算是“最易清楚嘅概念”，令社会大众容易明白。但政府偏偏未提到2025年时的价格水平，予公众观感就相当差，令人觉得政府是为减少反对声音而刻意“报细数”。
大型基建超支额惊人 “仅一成超支”属数字游戏
更大的问题是，政府过往处理大型项目如沙中线、高铁、港珠澳大桥等往往超支，金额数以百亿计，以明日大屿的规模，公众很难不担心会重蹈覆辙。虽然政府在2016年成立项目成本管理办事处，并在去年宣布升格为常设部门，以监控工程成本，但实际工作效果如何仍有待观察，始终项目超支延误，往往涉及意外或是人为疏忽，未必是“事前计数”可预测得到。
至于黄伟纶声称，政府过去十年的3,000万以上工务工程中，只有11%的工程项目成本超出预算，也是数字游戏。因为近年超支的基建项目，一般都属大型项目，超支金额都相当惊人。例如高铁由669亿大升至844亿；西九文化区由216亿翻倍至569亿，即使在统计上只有“一成”工程项目超支，已是相当严重。更遑论明日大屿涉资以千亿计，超起支来后果更加不堪设想。
引用外间机构收益预测 双重失策
当然，政府声称项目可以“回本”，因土地收益可达7,000亿至1.14万亿元。但首先这个数目就不是出自政府本身，而是引用测量师学会的估算，这亦一定程度反映，政府对于这个数字未有足够信心。立法会议员尹兆坚、本土研究社杨夏至也质疑，政府自己未做仔细研究，仅引用外间机构数字，反映政府准备不足，更有“卸责”之嫌，如果日后数字不准确，也有借口解画。
另一个失策之处在于，政府如此早阶段就抛出收益预计，无论最后数字是否准确，政治上都会陷入两难：估价高，社会就会质疑人工岛实行“高地价政策”，填完也是建豪宅，无助解决一般市民住屋问题；估价低，社会就会批评项目入不敷支，无法回本。所以政府为了避免“掏空库房”的指控，早早抛出收益预测，不但无法增强说服力，反而“俾位人入”。
政策分析──明日大屿系列：
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政治姿态难看 政府棋差一著
明日大屿项目本身具争议，政府在计划开展前，对外公布成本的预测，本身有其必要，而从财务分析看，未必承受不来。只不过，政府给出的数字，也有取巧之嫌，未能开诚布公，在政治姿态上先失一分，更难言争取公众支持。
香港可发展土地不足，政府亦不敢大刀阔斧收回新界闲置土地，故希望通过明日大屿愿景处理土地不足问题。但政策发展下来，未拿上立法会讨论，已不断为公众制造负面观感，那到底项目能否如期启动，还看政府能否拿出更具说服力地理据，解释整个计划的资金安排、如何化解工程超支风险等等，以说服闻基建色变的公众，回心转意支持，或至少不强烈反对。