【01周报．财政预算案】破除理财迷思：量入为出不等于做守财奴

本周三（2月28日），新一届特区政府将公布首份财政预算案，外界估计盈余将达1,300至1,600亿港元，财政储备将破纪录增至逾1.1万亿港元。库房水浸，近日在媒体烽烟节目中，“派钱”声音频繁，背后原因是社会整体财富不断膨胀，但贫富却日趋极端的社会现实。特首林郑月娥对“无目的”的派钱流露不屑，但这位把“理财新哲学”、“管治新思维”挂在嘴边的特区掌门人及其政府，是否真能摆脱广受诟病的理财迷思，把口号转化为行动，造福香港？

多位关注公共财政的经济学者接受本报采访，为财政预算把脉时，不约而同指出，大幅增加医疗与教育资源并改革相关领域的僵化制度，为经济发展创造新的增长动力，制定人口与城市长远规划，都是香港亟需处理的要务。这些问题虽迫切，却也都是老生常谈。如同“派钱”声浪反映了市民对政府长年理财做法的失望不满，专家们在言谈间也流露对政府能力的疑虑，不相信决策官员能够精准判断社会问题根源，善用丰厚财政资源拆解困局。

林郑对理财新哲学的诠释，看起来大致和应了这些学者的建言。根据她去年竞选特首的政纲，理财新哲学包含以下四点：一、投资未来，为社会带来长期回报；二、防患未然，以预防性措施减低因延后处理而带来的额外财政负担；三、有效运用财务措施，促进经济和社会发展；四、落实税务新方向，透过针对性地减低税务负担，支持个别产业或引导社会经济活动。

人们担心的是新政府会否又是说一套做一套。过往政府每每以量入为出、审慎理财、积谷防饥以应对未来社会经济危机等理由，辩解其运用公共资源的手法。公帑是众人之财，并非官员私产，审慎处置理所当然，问题在于，政府一直以来的理财哲学是真谨慎，抑或只是消极怕事的官僚习气作祟，明知应为却不为？

香港财政储备远超“国际标准”

香港政府不缺钱，可谓本地乃至国际共识。早前财政司司长陈茂波在网志指出，受惠于物业及股票市场畅旺，本年度地价和印花税收入将超出预期，预计盈余相当高。截至2017年12月31日，政府拥有10,738亿元财政储备，相当26个月政府开支。究竟政府预留多少储备才足够？根据国际货币基金组织研究，要避免收支大幅波动，本港财政储备至少要维持在本地生产总值（GDP）三成或以上。2016年香港GDP约2.5万亿元，按此“国际标准”，只需预留7,500亿元便足够。智库香港黄金五十创办人林奋强更认为，根据过往经验，香港最高峰时期只出现相等于九个月政府支出的赤字，因此预留九个月开支，即大约3,700亿元便足够。  

量入为出源于《基本法》第107条。该条文规范公共财政纪律，指出“香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应”。然而，《基本法》并未为量入为出画上死线。究竟花多少钱、钱如何花才算审慎理财？《基本法》也没有规定。不过，回归以来历任财爷多奉源自港英政府40年前的“20%准则”为金科玉律。掌管过特区财政的前特首曾荫权在最后一份《施政报告》指出：香港应该维持公共开支不超过本地生产总值的20%。

这项“财政纪律”出现的社会背景是社福开支大增，制订指标旨在防止财政失控，但也衍生为求“达标”而削减民生拨款的负面效果；它同时束缚了官员的思维，使他们不敢放手作长远规划，解决社会深层问题。当年提出这项标准的财政司夏鼎基，后来又在预算案中宣布放弃它。林奋强与中大全球政经硕士课程客席讲师黄元山，均不认为与GDP捆绑是制订公共开支标准的理想做法。黄元山直言这令政府“绑手绑脚”。他解释，政府开支增幅大过GDP增长，看起来是坏事，但与此同时，政府库房收入增长也大过开支增长，“很多时候政府跟你说开支大过GDP增长，好像是个危机，事实上政府年年有那么多盈余，却是常识……我比较认同开支增长与收入增长挂钩，这样一来，你将有更大空间做事。”

“家嫂”心态阻碍政府理财

对于政府拥有大量财政资源却“备而不用”，不少学者指是官僚习气作怪。香港城市大学经济及金融系客座助理教授曾国平于《如何向香港巨额身家打主意？》一文分析，一旦官员理财出现问题，将会影响仕途，因此他们尽可能降低风险，“积累愈多的资产，更可能是量度政绩的一个标准。”反映官员有保守理财的诱因。

林奋强用“家嫂”形容这种心态，批评政府只懂替市民“省着荷包”，投放资源时畏首畏尾。“这是审慎理财吗？是错误经济思维！愚蠢！”他认为，官员“家嫂”心态一日不变，香港不可能展翅高飞。不过，受访学者均对政府改变管治思维不感乐观，中大工商管理学院高级讲师李兆波说，一些决策局长即使有新思维，但也同时抱怨“难以推郁下面那班公务员……我觉得这个文化不太理想。”

冠域商业及经济研究中心主任关焯照警告，“政务官集团什么都不做，但到爆煲的时候一定很大镬”。他以近日闹得沸沸扬扬的粉岭高尔夫球场用途争议为例，指出政府应对方式正正反映了“不做不错、得罪市民好过得罪权贵”的心态。他慨叹，“一个好的政府应是先知先觉，而不是不知不觉。”

善用财政盈余　解决贫富悬殊

统计处去年公布坚尼系数，2016年最新数字为0.539，比2011年的0.537上升0.002，创45年新高。即使扣除税及政府福利后，坚尼系数为0.473，仍高于联合国订立的分配不公警戒线（0.4），比五年前仅下跌0.002，反映扶贫的成效有限。若以资产计算作为衡量标准，贫富不均将更严重。根据瑞信研究院（Credit Suisse Research Institute）11月公布的2017年度《全球财富报告》（Global Wealth Report2017），以财富计算，香港的坚尼系数为0.851，是发达经济体中排名第二，仅次于美国的0.861。

“有物业的人是赢家，无物业的人就好惨，大多数没有钱，好两极，贫富悬殊就这样形成。”李兆波慨叹，现时香港税制并不公平，向有物业的人倾斜，“拥有100间物业与拥有1个物业的税率是一样的。”

翻查统计处数据，由2011年至2016年间，除税后住户收入由0.521升至升至0.524，上升0.003，比除税前的坚尼系数上升的0.002为高，反映近年来，除税后的收入分布有恶化的迹象。李兆波认为，如要让税务达至财富再分配功能，应该引入累进物业税及累进差饷，让有能力人士负担更高的税项。

过往财政预算案中，派糖措施亦被批侧重中产，忽略基层需要，有违分配正义的原则。以去年财政预算案为例，政府差饷、薪俸税及利得税宽免支出合共292亿元，而综缓、高龄津贴、长生活津贴或伤残津贴“出双粮”，以及低收入在职家庭津贴及鼓励就业交通津贴只有36亿元，两者开支相差超过7倍，明显是“厚中产、薄基层”。

大众关注财爷如何在新预算案推利民措施。黄元山建议可以透过发展社区经济、共享经济等层面入手，例如设立墟市，让基层市民自力更生。“（就好像）在社区内有主妇煮饭后，透过平台卖给别人，会随时误堕法网，因为（售卖食物）要拎牌。政府在这方面可否想想？”他认为政府应在相关范畴的法例上拆墙松绑。

上文节录自第100期《香港01》周报（2018年2月26日）《破除派钱迷思　真正还富于民　理财新哲学需变美好新景》。

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