【01周报．财政预算案】解构港府4万亿身家　有几多可还富于民？

政府将于28日公布《财政预算案》，综合多间会计师行预测，截至3月底，港府年度财政盈余有望达1,600亿元，财政储备更有可能冲破1.1万亿元大关，相当于现政府28个月开支。政府坐拥坐万亿元储备，却得物无所用。特首林郑月娥提倡“理财新哲学”，表示政府过往很长时间“不是太够胆驶钱”，而且很多措施以非经常性开支运作，制造了各种施政问题，认为未来在开支方面应“大胆一些”。当社会要求政府打开库房大门前，先要解答公共财政的基本问题：究竟香港政府有多少钱？又有多少钱可用？

9个“储水库”​放万亿财政储备

近1.1万亿储备，与其它是“大水塘”，不如称之为九个独立的“储水库”。

第一个“储水库”，政府一般收入帐目，其中存有应付政府日常运作的流动资金，为税收、差饷、物业及投资和公用事业等收入。扣除各部门的资助、开支及公务员薪酬等后的历年累积结余，现时有5,600多亿元。

另外八个“储水库”，是为按指定用途而设的基金，其中基本工程储备基金来自卖地和补地价等收入，主要用作投资基建和工务工程；创新及科技基金供推广创科之用；资本投资基金则为投资港铁、房委会和科技园等立法会财委会指定机构而设。

财政司长陈茂波早前曾预计，未来十年政府要支付4,500亿元作公务员退休长俸，加上交通基建、开拓土地建屋等等，整体而言，政府开支5年后将由现时的4,900亿元增加到6,000亿元，届时财政盈余仅相当于18个月的政府开支。

不过，政府持有的资产不止万亿储备。政府把财政储备连同其他资产存放于外汇基金，由金管局负责管理，投资股票和债券等。外汇基金目前资产总值4.02万亿元，为历来最高。以2016/17年度政府开支逾4,600多亿元推算，外汇基金的资产足够应付政府八年多开支；假如将资产全数均分予全港740多万人，每人可分约54万元。

法例限制动用外汇基金

现实中这笔巨额资产当然不能用“分猪肉”思维管理。外汇基金受《基本法》和《外汇基金条例》严格规管，有稳定港元汇价、保持货币金融体系和国际金融中心地位的重责，不能轻易动用，但这不代表政府无灵活理财空间。

外汇基金可简单分为货币基础、近1.1万亿元财政储备，及累计盈余三部分。

货币基础占外汇基金42%，现值约1.69万亿元，负责香港联系汇率制度。《基本法》第111条规定，发行港币需有百分百的准备金。现时三家发钞银行印行港币，必须以1美元兑7.8港元的固定汇价，向外汇基金缴纳美元，换取负债证明书作为发钞准备。货币基础亦包括金管局发行的纸币及硬币、短期票据和长期债券等外债，以及为应付热钱涌港而向银行体系注入的资金。

财政储备帐及额外3,051亿元政府基金及法定组织存款，共占外汇基金34%。政府为确保特定服务范畴有稳定资源，会成立专用基金，以免资源受经济及政府收入波动影响，例如环境及自然保育基金、关爱基金、语文基金等。这些资产存放于外汇基金集中管理，以壮大基金规模。

以上两部分资产计作外汇基金的负债。扣除负债后，外汇基金的净资产就是累计盈余。外汇基金投资利润扣除利息及政府分红后，便会拨入累计盈余。

假若外汇基金出现亏损，便会以累计盈余来抵销，支付政府分红。除了2008和2015年外，金管局年年赚钱，去年更大赚2,520亿元创历史新高，累计盈余已由金管局1993年成立时的1,300亿元，升至去年的逾7,000亿元，相当于政府去年度开支的1.5倍。这一大笔钱未有特定用途，现时是作“钱揾钱”，继续投资滚大累计盈余。

7000亿投资盈余无所用

社会不时有意见认为，现在外汇基金的储备水平已足够，促请政府从外汇基金调拨资源予公共开支以纾民困。根据《外汇基金条例》第8条，财政司司长有权把外汇基金转拨入政府一般收入内，大前提之一是，转拨不能影响外汇基金的原有目的，即保持本港货币及金融体系稳定健全。

换言之，现时1.69万亿元的货币基础不能随意动用，再扣除政府可随时提走的约1.1万亿元政府财政储备等等，余下约7,000亿元的外汇基金累计盈余，政府又可否取出部分款项，还富于民？

官员的回答是：“不可以”。历任财金官员一再声言，香港属小规模开放型经济体系，容易受大量及高速的国际资金进出本地市场的影响，难以预测下次金融危机时所需要动用的资金数目，故金融体系越庞大，就更需要一个庞大的外汇基金作为后盾。

回顾历史，每当香港出现金融危机，外汇基金确实都会发挥作用。最经典一幕发生于1998年，港府破天荒入市“打大鳄”，政府动用1,180亿元外汇基金买入港股，成功守住香港金融体系。当年港股市值2万亿元，如今已增加17.5倍至超过37万亿元。假若今天本港金融体系再受攻击，按20年前港府救市资金比例计算，港府至少需斥资2.1万亿元救市，远多于现时7,000亿的累计盈余。

当年有份领导救市的时任财政司长曾荫权及金管局总裁任志刚，于多年后仍心有余悸，认为外汇基金储备水平没有上限。任志刚表示，“即使听起来有点贪心，但我仍然会回答：‘愈多愈好。’”曾荫权亦曾警告，任何削减外汇基金资产的建议，均有可能向投资者发出错误信息，后果可以相当严重。

财爷可改投资分红用途

外汇基金每年的投资收益，有一部分会按既定机制分红至政府财政储备，作为政府每年收入的一部份。此分帐机制更有改动先例，过往的分帐金额是按外汇基金投资收益当年度所得回报率，后来改为采用平均计算法，并加入最低回报保证。

外汇基金看似难以撼动，但从调动外汇基金分红和设立未来基金两个例子可见，当局实际上有能力增加可用资金。

2016年度，财政储备在外汇基金的投资收入为331亿元，但当中有125亿元的回报预留予房屋储备金和未来基金，令政府实收分红减至206亿元。换言之，曾俊华的两个储蓄措施，“蚕食”了政府投资收入三分之一。

政府只要从资金滚存利润里拨出一部分，已可回应社会就教育、医疗、安老等议题提出的诉求。问题不在可不可用，而是决策者敢否如林郑所言“大胆一些”，改变理财思维。

上文节录自第100期《香港01》周报（2018年2月26日）《解构政府4万亿身家　“水浸政府”能为社会解涸吗？》。

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