【施政报告2017．前瞻】检讨丁屋政策　还地还权于民

特首林郑月娥早前特意成立土地供应专责小组，声称以宏观态度检视土地供应来源，推动社会进行“大辩论”。小组于9月6日举行首次会议，并提出12项土地供应建议，当中“以高密度住宅发展乡村式用地”这项建议更被视为触碰原居民传统权益。本报记者就有关议题查询乡议局执行委员兼元朗区议员梁福元，他劈头就是一句︰“你们市区人无屋住关我屁事？新界土地是祖先留给我们。”在原居民权益与一般市民的住屋福祉下，林郑政府如何重提中止丁屋政策？

根据去年发布的《香港2030+：规划远景与策略》，香港发展长远而言尚欠1,200公顷土地，但正如《香港01》多次指出，问题不在于土地供应。在新界就有1,200公顷土地预留作丁屋发展，扣除人造斜坡、道路、通道等不适合发展的土地后，仍有932.9公顷之多，占整体已发展土地4.4%，面积相等于49个维多利亚公园，按推算可兴建120万个公营房屋单位。

每当社会提出检讨丁屋政策时，新界乡议局往往以《基本法》第40条提及“合法传统权益受保护”作尚方宝剑，企图把“传统权益”与“丁屋”混为一谈，继而合理化丁屋的存在。如乡议局便曾于2016年12月发起“捍卫原居民合法传统权益声讨大会”，狠批政府诿过丁屋政策浪费土地是丑化原居民。这种说法衍生了一个问题︰《基本法》提及的“传统权益”，具体而言是指什么？这是否等同原居民经常挂在嘴边的“传统权益”？丁屋是否传统权益的一部分？终止丁权会否是解决土地问题的良方？

基本法无列明丁屋属传统权益

已故“新界王”刘皇发早年出任基本法起草委员时，极力争取将保护新界原居民的“合法传统权益”写进《基本法》，更于1986年7月25日撰写《新界原居民合法权益及传统习俗之历史渊源》，总结出八项传统权益（俗称“刘八条”）。时任基本法咨询委员李永达忆述，丁权应否纳入传统权益委员会意见不一，最终《基本法》第40条采取一个较简单而模糊的写法——“‘新界’原居民的合法传统权益受香港特别行政区的保护。”所以从没法律文件清楚列明《基本法》所提及的“传统权益”是把“丁权”或“丁屋”涵括在内。

研究丁权多年的树仁大学社会学系副教授张少强指出，“传统”和“权益”两部分应分开理解。“传统是历史相遇（historical encounter）的结果。1898年英国人接管新界时，发现该地一直以来的社会组织、文化、生活方式与自身有出入，一般的新界村民就变成了原居民，受到官方认可或政策保护，成为传统权益。”

梁福元认为：“英国人没来新界之前，新界是原居民自给自足的农业社会，大清政府给予他们‘永业权’。其后英国人在1898年租借新界，将土地收回官有，侵犯了居民的传统权益。最终港英政府顺应民意，回归传统，让男性村民可以在自己的土地上建屋，并在1970年代推出‘小型屋宇政策’。”

事实上，清政府与大英帝国签订《展拓香港界址专条》时，确实有条文列保障新界原居民权益。不过，港英政府在1900年实施《新界田土法庭条例》，当中第17条订明新界所有土地均是英皇财产，任何人要占用土地须先得到官方批准，土地业权人自此不再享有“永业权”，换言之“新界土地是祖先留给我们的”一说是从此刻打破。

“丁屋不是古已有之，是新近发明”

丁屋政策本来是一项临时房屋政策，根据1972年11月的行政备忘录，新界理民官表明丁屋政策，是为改善新界居民的居住和卫生条件。新闻处公告指出，政府新政策是过渡时期安排，以补足新界乡区发展综合计划。当年丁屋政策出台时，时任新界民政署长的黎敦义亦于立法局重申，这只是属于中短期措施（I should emphasize that I do not see these measures as anything more than interim  measures）。

张少强指丁屋政策与传统有关，但并非源自传统。“二战后港英政府锐意发展新界，便向新界原居民征收土地。为补偿原居民的损失，英国人向他们发出换地权益书。起初向原居民承诺以地换地，但由于英国人滥发换地权益书，导致无法以地赔地，后来就改用金钱赔偿。当时负责新界的官员黎敦义说，政府无办法以足够土地赔偿，因此发明了丁屋政策。”

梁福元也形容：“当时政府觉得乡村环境很差，所以实施丁屋政策，规范只可以兴建三层丁屋。”刘皇发在参与起草《基本法》期间亦曾经指出，丁屋政策是政府未能全面照顾村民居住环境下的权宜政策。“新界原居民权益研讨会”记录中，有与会者认为丁屋与居屋政策相似，认为两者性质都是为了改善居民居住环境而设。

由此可见，丁屋不是现时经常挂在口边的传统权益，这个“过渡政策”已长达45年，当年的“中短期的措施”至今已被演绎为世代延续的传统权益。张少强解释，“丁屋不是古已有之，而是新近发明。”本土研究社成员陈剑青亦质疑，为何只有45年历史的丁屋政策，会变成原居民世代相袭的传统权益。他认为丁屋政策的原意只是为原居民提供特惠（concessionary grant），与权益二字完全风马牛不相及。

走样变形的丁权

丁屋政策原意为了改善村民生活，但渐渐衍生套丁、飞丁等问题，反映政策已被滥用。早在1977年，即在丁屋政策推行仅五年时，主理政策的新界民政署进行内部检讨已透露过丁屋被严重滥用。在现行政策下，假如申请人在获发完工证后五年内转售物业，须向政府补地价。翻查地政总署去年向立法会议员提供的数字显示，由2012至2016年间共2,337间丁屋在落成五年内申请补地价转让，占同期落成的丁屋量46.5%，反映接近一半原居民兴建丁屋并非为自住。

有不少议员为丁屋截龙提出解决方案，政府亦早于2002年时成立过跨部门督导委员会，审视丁屋政策及相关事宜，推出多项改善措施以遏止套丁。综合政府多年来对丁屋政策的回应，可以以八字总结：“短时间内不能解决。”对于政府迟迟未检讨丁屋政策，陈剑青相信与政治原因有关：“刘皇发为乡议局争取了许多政治权益，令乡议局已成为政府管治架构的一部分，政府自然不会触碰‘自己人’的利益。”

《香港01》重申，土地供应不足是伪命题，我们最缺的不是土地，而是敢于打破现有利益分配格局、有决心重新分配土地资源的政府。针对幅员广阔的乡郊土地的规划蓝图，政府更应慎思一个长远而全面的土地政策，例如在取缔丁权政策后如何安抚本来拥有特权的原居民及堵塞政策漏洞，防止部分对新界土地虎视眈眈的发展商借丁权图利。政府亦应以广大市民福祉为前提，敢于触碰这批“特权阶级”的利益，才是香港政府应当承担的管治责任。

上文节录自第77期《香港01》周报（2017年9月11日）〈检讨丁屋政策　还地还权于民〉。

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