丁权未解决 · 二｜四分一丁屋疑似“套丁” 谁在助长滥用歪风
小型屋宇政策（丁屋政策）原本是为“新界发展计划”而设的“过渡性措施”，容许合资格原居民以免补地价兴建私人住所。但政策面世以来，衍生不法“套丁”行为，被指在帮商家和乡绅“印银纸”。本土研究社成员夏淳权早前带领《香港01》记者，勘察元朗辋井村一个已经动工超过10年的屋苑，对业权来源感到相当可疑。
“丁屋政策”系列报道四之二
四分一丁屋涉套丁
走进辋井村，就看见沙尘滚滚的工地，竖立着数十栋排列整齐、静待竣工的小洋房。欧陆风格、统一建筑、私家马路，都和不远处的传统村屋，形成强烈对比。
夏淳权（阿凉）透露，他所在的本土研究社已经观察这些洋房一段时间了，怀疑是丁屋。因为屋苑早于2011年动工，尽管已有几栋楼房落成，但至今仍然无人入伙。他们推测，发展商可能在等待着什么，不排除是想集齐丁权，待完成后再出售整个屋苑。
之所以如此猜测，是因为从过往的研究经验可见，屋苑发展模式已经成为兴建丁屋的基本套路，而且当中可能涉及不法“套丁”。本土研究社2017年发表报告推算，新界有9,878栋丁屋疑似涉及套丁，分布在852个屋苑，占所有丁屋约23%。当中元朗区最多，有4,495栋，占46%；大埔区也有1,205栋，占12%；北区则有1,205栋，占12%。
这些疑似“套丁”的丁屋合共约224公顷土地。目前预留作兴建丁屋的“乡村式发展”官地多达932公顷，假如“套丁”漏洞迟迟无法堵塞，将来或有更多土地被滥用。
丁屋屋苑特征明显
那么，本土研究社为什么会盯上辋井村的这个屋苑？
“如果真是‘村民自发聚居’的话，不会弄得那么具规模和格式。”夏淳权指着房屋上挂着“29”的木牌，说这是发展商用以识别丁屋的工具。再深入细看，每栋房子都有一个大电表箱，夏淳权指里面可能有三个电表，因为发展商或业主计划逐层分别租售。
沿着工地往外走，原来整个屋苑是由一道围墙包围，出口处立着具设计感的屋苑名称门牌、电动闸杆、看更亭、管理处，像极了一座隐世豪宅。现代化的设计、集团式的建造、屋苑式的管理，夏淳权说这些都是丁屋屋苑的特征。
按照本土研究社的推算，这个屋苑只是冰山一角，而背后可能涉及不法套丁——即非法转售丁权。事源尽管“小型屋宇政策”容许合资格男性原居民以免补地价方式兴建一所面积不超过700平方呎、楼高不超过3层的房屋，但并不是所有男丁都拥有土地可以建屋；于是，有地产商便与这些原居民私下协议——表面上，地产商以低价将土地卖给这些原居民，让他们向政府申请兴建丁屋；但实际上，地产商早已用十多万到数十万元不等的价钱从原居民手上买断了丁屋的业权，待丁屋落成后就会透过市场销售牟利。
套丁手法层出不穷
早在1970年代后期，小型屋宇政策推出后不久，已经衍生套丁行为，港英政府也发现丁权被滥用，并且形容政策就像“印银纸”。而套丁的手法层出不穷，常见操作如下：
第一步：割地
发展商购入土地，再将土地分割，并在名义上以低价转让业权予男丁。
第二步：合作
发展商将地卖给无地的男丁，双方以“合作发展”名义签订秘密协议，订明丁屋业权是由发展商拥有，而男丁要授权发展商处理丁屋买卖。
第三步：批牌照
名义上“持有”土地的男丁，向分区地政处声称兴建丁屋自住 ，并获批丁屋牌照。
第四步：完工证
丁屋落成后，男丁向分区地政处申请完工证，丁屋可以入住。
第五步：转卖
男丁向分区地政处申请撤销转让限制(removal of restriction on alienation)，获批后，发展商就可出售丁屋牟利。
原则上，原居民不可转让丁权；不过，由于法例没有明文禁止买卖丁权，而是地政总署透过行政手段，把禁止私人出售丁权的条款作为丁屋申请人法定声明的一部分，但一般情况下很难搜集证据证明申请人违反政府规定，所以大多数套丁情况都没有被揭发。
政策漏洞管理宽松
首宗套丁被定罪的案件是“沙田套丁案”。2015年12月区域法院裁定11 名沙田原居民与一名丁屋发展商串谋非法转让丁权，合谋“套丁”诈骗地政总署罪名成立，12人被判囚两年半至三年。案情指，在2008至2011年间，22名沙田原居民向地政总署提交申请，要在声称持有的大𪨶村农地上兴建丁屋；事后被揭发该批原居民早在申请前，就把自己的丁权卖给康沛发展或永悦国际，而该些用于建屋的农地表面上是原居民向康沛购入，但实际上他们未付一分一毫，反而收取了介乎19万至25万元的“卖丁费”。
另一宗轰动全城、至今还未结束审讯的的套丁案，是“村屋大王”的王潘律师行创办人王光荣，涉嫌于2005年5月11日至2019年5月7日间，串谋诈骗地政总署批出多张建屋牌照。廉政公署调查显示，王光荣与元朗区议员兼水蕉新村原居民代表程振明，合作发展估计市值10亿元的大型丁屋项目；程振明负责向原居民收购丁权，在水蕉新村兴建丁屋，并用私人屋苑的名义，以每栋市价900万至1,300万元出售，王光荣就售出的115栋丁屋获取逾10亿元。
商家和乡绅为什么可以如此猖狂套丁？本土研究社分析，问题源自小型屋宇政策的漏洞，当中可以分为“先天性缺陷”和后天过于宽松的行政措施。
在政策落实四年后的1976年，乡议局多番向港英政府压力，当局最后容许并规范化转让丁屋制度：若果想在丁屋建成后5年内转让，可向地政总署申请撤销有关转让限制条款，并缴交补地价。本土研认为，此举令原居民有了正式途径出售丁屋，也为丁权转让打开缺口，除非政府能在申请环节好好把关，否则变相是提供渠道为原居民和地产商牟利。
可惜，政府在行政上亦放软手脚，无力打击套丁行为。1979年1月，港英政府察悉丁权被滥用后，要求丁屋申请人及其家人提交持有物业的清单，以显示其居所无法安居，当局会借此考虑其建屋申请。不过，该项要求在1980年代打后的申请表格则不翼而飞。
如今套丁产业链日益壮大，政府又是否有严格审查每个建屋申请，以及调查过往的套丁活动、追究法律责任？本土研质疑政府投放在监察套丁的资源少之又少，导致很多套丁活动没有被遏止。在2017-18年度地政总署开支预算，只有113名全职人员负责契约执管契约条款工作，但当中除了有关丁屋，还有私人农地违契搭建物及工业大厦违反契约的执行契约条款工作。另外，坊间也质疑，政府与乡事关系紧密，可能影响地政处在处理丁屋申请上的独立性和公正性，导致政府部门难以深入调查疑似套丁个案。