丁权未解决 · 一｜新生代原居民的挣扎：丁屋是“家”还是“产”

“我从小就不是在围村长大，也不认识村里的任何人，‘丁权’对我而言一直都很陌生。”23岁的子轩是新一代元朗“原居民”，但出生之后一直住在市区，目前在英国攻读硕士学位，自诩是围村的“局外人”，甚至鲜少向人提起自己的身份。父母目前正在积极游说子轩行使作为“新界原居民后裔”的特别建屋权利，向地政总署申请免补地价兴建一所小型屋宇（俗称“丁屋”），这令子轩心里五味杂陈......

“丁屋政策”系列报道四之一

不能说的特殊身份

独自租住在惬意的小房间、闲时卧在草地上沐浴阳光、起兴约上好友享受精彩夜生活——这是子轩在英国的日常。作为拥有“丁权”的元朗原居民后裔，他和一般香港市民没有什么区别，在市区长大、读普通学校，直到高中才搬到父亲新建成的丁屋居住，但平时很少和亲戚之外的村民互动，而且没过多久就负笈英国，短期之内也不打算回流。

相对于普罗大众而言，子轩没有面对过所谓的“住屋困难”，最“难”的可能就是目前陷入要不要向地政总署申建丁屋的挣扎。他原本对于作为“原居民后裔”感到自豪，毕竟是个特殊群体；但随着土地房屋问题日益严峻，拥有丁权的“原居民”和没有房子“普通人”之间的矛盾也日渐突显，他不再向人提及自己那个特殊身份，甚至觉得一些滥用丁权的做法很不应该，对其他人也很不公平；可是，家人倾向认为丁权是每个原居民的应有权益，并且奉劝他说，政府批地需时，动辄五至十年，着他现在开始申请。

“对很多原居民来说，‘丁屋’没有什么特别情感。”子轩告诉《香港01》，根据他的认知，“很多原居民都会出售丁屋，或者逐层分租，然后一边收租、一边住在市区的私楼。”而他自诩是个“非物质青年”，也同样认为丁屋对自己没有实质意义，他反倒更希望在英国学有所成之后，可以凭借自己努力实践人生理想——那才是最有意义的事。

新界土地皆为“官地”

子轩之所以陷入这种行使丁权与否的两难，除了脱离围村的生活经历之外，也许和教育经验息息相关。父母学历较高，对他采取“积极不干预”的管教方式，不会刻意灌输围村习俗、男丁、家族等等传统观念。而他在大学修读外国研究，到英国后又接触到不少平权概念，凡此种种全都驱使他重新以“局外人”的目光重新反思自己拥有的丁权。

不过，子轩的高学历父母，仍然希望儿子行使作为“新界原居民后裔”的特别建屋权利。也许，教育也无法解决历史遗留的问题，而这一切还得从大英帝国强占香港说起。

1842年，清朝在第一次鸦片战争中战败，翌年与英国签订《南京条约》，把包括鸭脷洲和附近岛屿在内的香港岛割让予对方。55年后的1898年，英国又迫使清朝签订《展拓香港界址专条》，租借包括九龙北部至深圳河及235个岛屿在内的新界地区。但在1899年，当港英政府正式接管新界时，村民誓死抵抗，触发“新界六日战”，数百英军伤亡。港英政府因而让步，同意在一定程度上保留新界传统习俗及乡民土地权益，结果得以在新界丈量土地、重新确认土地业权，并且宣布所有新界土地皆为“官地”，将村民的“土地永业权”改为“承租权”，但也为新界土地买卖设置一些限制，留下隐患。

直到1970年代，港英强行租借新界接近70年，新界仍然缺乏整体城市规划策略。土地开发相当有限不说，约有六成楼宇属村民自行搭建的临时或非法屋宇，无论建筑质量和环境设计都欠佳。时值“六七暴动”过后港英政府大兴改革，需要大量土地发展新市镇，为了得到新界原居民的支持，当局于1972年12月1日推出“小型屋宇政策”，容许年满18岁的男性原居民（男丁），拥有一次以免补地价、私人协约或换地的方式，在指定的乡村式发展地带，兴建一所面积700呎、楼高最多三层的乡村小型屋宇（丁屋）。

政府有权修改丁屋政策

翻查丁屋政策正式实施当天的新闻稿，当局表明是向新界乡郊居民提供体面、安全、更大、更卫生的永久居所，并且强调是为“新界发展计划”而设的“过渡性措施”。1980年代后期起草《基本法》，曾就原居民权益进行全盘检视，尽管有不少意见认为，回归后在香港的中国人应该一视同仁，不应再有“原居民”与“非原居民”之分，但最终仍在《基本法》确认“新界原居民的合法传统权益受香港特别行政区的保护”，而原本只是作为临时恩恤措施的小型屋宇政策，则被不少原居民视之为生生世世的“丁权”。

原则上，随着原居民居住环境得到改善，丁屋政策就完成任务，政府应该重新检视其延续性。再加上，香港土地供应紧张，原居民与非原居民之间的土地分配非常不均，越来越多声音不满丁屋政策。例如在1997年回归前夕，立法局审议数项与平等机会有关的法案时，曾有议员以性别歧视为由动议取消，可惜不获通过。回归后，即使社会屡有意见要求特区政府检讨，但当局总以小型屋宇政策所涉问题复杂为由，不愿提供时间表。

直到2012年6月，时任发展局局长林郑月娥在升任新一届政府的政务司司长前夕，首次明确指出不可能无限期维持丁屋政策，并建议以2029年为界线为丁权“截龙”；可是，她履新之后开始封口不提，在2017年竞逐特首付间，更“转口风”指有关问题“不可以简单处理”，到就任行政长官之后更是屡屡拒绝评论，亦不曾在《施政报告》提及。

在此期间，“长洲覆核王”郭卓坚及社工吕智恒早于2015年入禀法院，指丁屋政策对不同祖先、不同出身人士作出差别待遇，违宪及违反《人权法》。几经上诉，至2021年11月，终审法院作出终极判决，裁定丁屋政策时受《基本法》第40条所保障的“传统权益”，故男性原居民仍可继续以私人协约、换地或免费建屋牌照等三种形式建屋；不过，该“权益”只是“申请权”，特区政府仍有权否决申请，亦可修改整个丁屋政策。

脱离乡村生活仍享建屋特权

过去两年，香港政治局势发生巨变，关于“丁权截龙”或“丁屋检讨”的说法也鲜少被立法会议员提起了。然而，丁屋政策本身的漏洞，以及其所衍生的“套丁”乱象，却从来没有被解决。一个很不合理的现象是，如今有不少像子轩一样，早已脱离围村生活的原居民，甚至旅居海外地区多年，却仍然享有申请兴建丁屋的资格。

根据地政总署符合批建小型屋宇的资格准则，申请人只需要满足两个条件：一是父系源自1898年时为香港新界认可乡村居民的男性原居村民；二是年满18岁，而且无须拥有居港权。2019年，地政总署及乡议局曾公开表示，拥居港权与否并不影响原居民身份及丁权，因为“根据政策只要是新界原居民，他本身现时居于什么地方并非考虑因素。”而申请人只需要提供族谱或祖堂成员名单，并证明自己是村民身份，便可申请兴建丁屋。

目前到底有多少原居民拥有兴建丁屋的资格，政府一直未有统计。根据1987年乡议局向基本法咨询委员会提供的文件，估计当时有47万名新界原居民，其中海外原居民达约26万。翻查乡郊代表选举登记选民资料，原居民选民一直占所有登记选民人数的一半。

漏洞处处像“印银纸”

更令社会反感的是，政策漏洞催生了不法买卖丁权的手段，俗称“套丁”，变相成为地产商与新界乡绅提供滥权谋利机会。 “套丁”是指拥有丁权但没有土地可以兴建丁屋的男性原居民，会将有关建屋权利出售予拥有土地但没有无权建屋的地产商；而从表面上看，是地产商以低价卖地给该原居民，但实际上，丁屋权益是由地产商持有。

香港历史档案馆资料显示，早在港英年代，政府已经知悉丁屋政策被滥用。1977年，在西贡约1000宗丁屋申请中，只有少数为了居住需求，而不少申请者都在西贡和离岛等景色优美的地区，大规模兴建渡假屋。当时西贡理民官形容，丁屋政策像“印银纸”。

除了“套丁”之外，也有不少原居民透过转售丁屋获利。尽管政府设有转让限制，但力度有限：若要在丁屋建成后（即获发满意纸后）五年内转售，须先向分区地政处申请，并缴交补地价；但在五年转让限制期届满后，则可免补地价自由买卖。

丁屋是“家”还是“产”

在寸金尺土的香港，丁屋同样有价有市，自然有越来越多原居民选择出售丁屋。从地政总署在2010至2019年的数据可见，获准转售数字维持在每年300-500宗，占同年获批丁屋数字近半；按比例计，维持上升趋势，由2010年约30%增加至2019年约60%。

尽管转售丁屋没有违法，但成交数量不少，就难免令人质疑违背丁屋政策“旨在使新界原居村民可为自己兴建房屋自住”、“维持原居社区的凝聚力”等原意。

被问到兴建丁屋之后有什么打算，子轩一时没有头绪，但分享其他原居民的做法——或是整栋卖掉，或是逐层分租，而自己则是搬到市区。像子轩这样，对围村生活没有太大归属感的，“丁屋”对他们来说，或许只是“资产”，多于是个“家”。