财政预算案2021｜税制改革为何总是“讲多过做”？
财政司司长陈茂波将于下周三（24日）发表新一份《财政预算案》。每逢《财政预算案》发表前夕，总会掀起“税制改革”的讨论，香港长年奉行的简单低税率政策，早被视为本地经济神话的基石，但与此同时，由于税基过于狭窄，往届特区政府曾就开征新税及扩阔税基进行研究及咨询，但往往无疾而终。归根究底，政府在税改议题上，为何总是“有心无力”？
《财政预算案》公布在即，由于香港税基狭窄、税率偏低，“税制改革”几乎年年都被提起，有些关注团体基于营商考虑要求作出税务调整，有些则是致力推动更为符合社会公平正义原则的财富再分配。不少政党也纷纷就加税表态，如工联会建议开征资产增值税和重推物业空置税，自由党及新民党提倡上调股票交易印花税，但民建联、经民联及民主党则反对。陈茂波早前只表示加税或开征新税可增加收入来源，惟态度并不明确。事实上，过去20年来，特区政府早已将税改放在议程上，可惜未有坐言起行，向来只讲不做。
曾荫权政府：商品及服务税失败收场
政府早于2000年成立“税基广阔的新税项事宜咨询委员会”，而委员会明言相对国际标准香港税非常狭窄，逐在2003年成立内部工作小组研究开征商品及服务税（GST）。至2006年，委员会发表《扩阔税基 促进繁荣 最佳方案齐商定》咨询文件，就开征GST的税制改革进行九个月咨询。但因GST属累退性质，各界普遍忧虑或会拉阔贫富差距、加重低收入人士的经济负担、打击市民和旅客的消费意欲，只能失败收场。委员会亦有初步研究由市民提倡的新税种，包括环保税、海陆离境税、奢侈品税、资产增值税、股息税、利息税、对企业及个人在世界各地的收入征税及调高物业差饷，惟表示没有方案能完全符合以下三大原则：
（一）有效扩阔税基，为政府提供稳定及可观的收入以应付未来的需要；
（二）公平、能符合能者多付的原则和不会拉阔贫富差距；
（三）能维持香港的简单低税率税制，以吸引资金和人才，保持我们的竞争力
最终，时任财政司司长唐英年只是减低薪俸税边际税率，并以巩固亚洲资产管理中心的地位及发展本地酒类饮品相关行业为由，取消遗产税及红酒税，以当时水平计算，政府每年少收约35亿元。全盘税改无疾而终，此后亦没有就其他扩阔税基的方案咨询公众。
梁振英政府：想改不能改？
经过2008年金融海啸，香港经济至2010年开始向好，政府连年录得巨额财政盈余，由5,082亿元飙升至2016年梁振英任内的8,600亿元，更加难言加税。由于经济景气、库房水浸，社会普遍对政府“还富于民”寄予厚望，导致税改和加税都成为了禁区。
可是，人口老化及劳动人口下降，都为公共开支带来沉重负担，也为财政收入带来隐忧。政府收入过份依赖薪俸税、利得税、印花税、卖地及投资收益，其中薪俸税会因劳动力下降而递减，其他收入易受外围经济影响。财经事务及库务局在2014年发表《长远财政计划工作小组报告》便提过，假设税制和税率不变，而政府未来20至30年年均收入增长为4.5%，当社会福利和医疗开支随著人口老化而大增，加上占比最大的教育开支，以及政府年均增加3%开支以提升服务，预计港府最快在七年后出现结构性赤字。
上述工作小组就此提出多个建议，其中包括优化税制，确保税收切合香港的长远需要，解决长远财政压力。但有趣的是，小组最终竟以2006年曾经进行税制改革咨询一事打圆场，指扩阔税基的措施必定引起争议；亦假设即使标准利得税及薪俸税税率增加一倍，所得的净收入仍远低于当时本地生产总值8％的水平，断言加税并无大作用之余，更会削弱香港竞争力。难怪当局总是为人诟病指，检讨税收结构只是一个口号，而非一个有意落实的选项。
林郑政府：税务政策组，只能少修少补？
到了2021年的今天，当年小组“预言”的结构性赤字未有实现，但新冠肺炎疫情对经济的冲击、贫穷、人口老化等问题已摆在眼前，经常性及非经常性开支只会不减反增，可是政府徒有研究，即使早已洞识危机，面对税制改革的大山似乎仍然不为所动。
在2017/18年度《财政预算案》中，陈茂波提出成立税务政策组，检视香港税制的国际竞争力。时任财经事务及库务局局长刘怡翔在立法会会议上答复指税务政策组有三个工作目标：
（一）确保香港的税制与国际接轨；
（二）善用税务政策促进香港的经济和产业发展；
（三）研究扩阔税基和增加收入，而首要工作是善用税务政策，推动产业和经济发展
当时更曾研究为研发开支提供额外扣税，以及利得税两级制这两个议题。陈茂波其后再于2019/20年度的《财政预算案》宣布，“税务政策组”将由库务科转移至直属于财政司司长办公室，并且改名为“财政预算案及税务政策组”。不过，此举惹起社会对小组角色的质疑，立法会议员田北辰提出，当初成立“税务政策组”的主要目的是研究如何扩阔香港税基，但政府近年却表示税务政策组的首要工作是善用税务政策以推动产业和经济发展，甚至对扩阔税基研究只字不提，而且只谈减税措施，质疑税务政策组的工作性质是否已彻底改变。刘怡翔解画指，扩阔税基只是研究目标之一，而善用税务政策则是初期的工作重点。
那么，过去数年，税务政策组实际上有何成绩？参考2020/21年度的财政答复，税务政策组曾为运房局研究及草拟海事及专项保险税务优惠；密切留意经济合作与发展组织正研究订立全球最低税率的发展；按需要就不同税务事宜，包括从财政预算案公众咨询中所收到的税务建议，进行分析及提供意见。可以说，大刀阔斧的税制改革仍未见踪影。
当经济好景时，不少团体纷纷要求检讨税制，但陈茂波只是表示会积极关注OECD的税务发展；当经济萧条、政府面临赤字时，又会顾忌民情认为不宜加税。换言之，无论经济状况如何，税制改革总是讲多过做，最后不了了之。然而，税改并非洪水猛兽，若能在公共财政上秉持分配正义，而非盲目锄强扶弱，定能使每位香港市民共享经济繁荣成果。偏偏政府习惯市场的“放任自由”，令理财方针变得相当被动和保守，再加上15年前税改失败后，更加笃信“多做多错，少做少错，不做不错”，税改讨论多年，仍然停滞不前。
香港税务局上年度的整体税收为3,036亿元，占政府收入逾六成，低于同样奉行低税制的新加坡。当中大部分收入来自利得税及印花税，各占约51.4%及22.1%，再次则是16.6%的薪俸税。值得一提的是，去年税收已较上一年度减少379亿元，即11.1%。随著老年人口增长，如不居安思危，尽早开辟新收入来源，检讨税制以稳定公共财政，届时香港各项社会改革政策无以为继。如《香港01》早前提倡，鉴于金融市场交投活跃，政府可透过增加股票交易印花税、设置股息税、设置股票资产增值税三大方法，从而增加金融产业对本地财政收入的实质贡献。政府作为资源分配者，理应对任何一种符合配合正义原则的税项持开放态度，别让教条及舆论淹没任何一个消弰贫富悬殊、纾解民困的机会。