丁权案｜上诉庭裁决丁屋不违宪 但能否忽视三大弊端？

丁权问题缠绕香港多年。高等法院前年就丁权司法覆核案裁定，以私人协约或换地形式兴建丁屋违宪后，涉案三方分别提出上诉；事隔两年，高等法院上诉庭早前（1月13日）推翻原讼庭判决，裁定政府与乡议局胜诉，即以私人协约、换地形式以及申请免费建屋牌照三种方式兴建丁屋都合宪。败诉的“长洲覆核王”郭卓坚表明会上诉至终审法院，最终结果如何仍未有定论，但《香港01》早已反复提出，丁屋政策存在三大问题——特权合理性存疑，不利社会公平；“套丁”、“飞丁”、炒卖丁屋等乱象频现，丁权沦为牟利工具；香港土地问题严峻，丁屋政策亦成掣肘。无奈特区政府多年来碍于既得利益而坐视不理，实则养虎为患。

丁屋本属短期措施

根据1972年“新界小型屋宇政策”，年满18岁的新界男性原居民可以通过三种形式兴建丁屋：若原居民拥有私人农地，可申请建屋牌照兴建丁屋，毋须补地价；拥有私人农地的原居民亦可以折让或免补价方式与政府换地，兴建丁屋；若原居民没有农地，可以市值三分之二，要求政府以私人协约方式批出政府土地。

值得一提的是，丁屋原本只是一项“临时房屋政策”，政府新闻处公告也明言该政策只属“过渡性安排”，用以改善新界居民居住和卫生条件，同时补足新界乡区发展综合计划；但自1972年推行“新界小型屋宇政策”至今，已成为一种分配不公的特别权利，而且逐渐被滥用，甚至衍生“套丁”、“飞丁”等问题。即使新界民政署曾于1977年进行内部检讨时，已表明丁屋政策被严重滥用，但碍于历史原因，当局并没有立即终止这个不公政策。

2015年，“长洲覆核王”郭卓坚入禀法院就丁权申请司法覆核。2019年4月，高等法院裁决原居民在私人土地申建丁屋属《基本法》第40条保障的合法传统权益，但以私人协约或换地方式申建丁屋不合法。这一判决结果意味著政府为新界原居民修建丁屋预留的932公顷“乡村市规划发展区”应可释放惠及全港市民。根据本土研究社研究，其中包括32公顷、每块逾5000平方呎以上的整地，有潜力发展为公营房屋或社福设施。不过，今次政府与乡议局上诉得直，932公顷的“闲置政府丁地”将获解冻允以申建丁屋；另有团体估计，为应付持续增长的丁屋申请量，未来政府可能预留更多土地，其中包括乡村拓展区计划的土地。可以说，在土地问题水深火热的当下，缠绕香港逾40年的丁屋问题再不解决，后患无穷。

其一，特权合理性存疑，不利社会公平。

《基本法》第40条规定，“‘新界’原居民的合法传统权益受香港特别行政区的保护”。围绕丁屋政策展开的争议，就法律角度而言即集中在丁权是否属于“合法传统权益”。过往舆论批评只有男性原居民享有丁权，有歧视女性之嫌；原居民不但享有免补地价建屋的特权，在某些情况下可申请公屋，享有双重权益。二者不但违背《基本法》第25条“居民在法律面前一律平等”，且不符合《公民权利和政治权利国际公约》和《香港人权法案条例》中保障平等的条文。

是次判辞提到，一直以来丁权被承认并视作合法，而草拟《基本法》第40条时已考虑到丁屋政策属“合法传统权益”；并称，原审法官指换地及私人协约两种批地建屋的方式没有可追溯历史，这一认识并不正确，这两种方式是惯有的土地使用制度（customary tenure）。至于丁权歧视女性及及非原居民问题，判辞中称，中英政府签署国际公约《消除对妇女一切形式歧视公约》，两国分别就丁屋政策提出豁免；此外，《基本法》第40条亦考虑到对有关歧视的豁免。

本土研究社发文指判辞有待商榷。首先，尽管国际有案例容许其实存在，但需考虑其是否有必要、是否正当及是否合乎比例。法庭对此并无解释。何况即使90年代通过的《香港人权法案条例》有考虑豁免丁权，但随著社会变化是否应有改善空间。其次，本土研究社亦指出，现时根本无文件显示当年草拟基本法委员会一直认为丁权属于“合法传统权益”，上诉庭言之凿凿，其凭据却不充分。

其二，乱象频现，丁权沦为牟利工具。

根据港英时期政策文件及新闻公告，丁屋政策目的在于改善居民生活环境，是为居民提供稳定自主居所的过渡措施。时移势迁，现时新界丁屋早已不限于“自住”用途。尽管政府禁止原居民转让丁权并限制丁屋买卖，但当前政策仅有五年内转售丁屋需补回地价，五年后可自由买卖，力度有限。地政总署资料显示，2012年至2017年平均每年落成971间丁屋，同期补地价转售462间丁屋。也即是说，有近一半丁屋于落成五年内被转售，这个数字尚不包括落成五年后面补地价出售的丁屋。

另外，由于土地有限，享有丁权的原居民不一定能够兴建丁屋，便有发展商向原居民私下购买丁权，囤积大量乡村式发展用地修建丁屋转售牟利，即所谓“套丁”。可见，丁屋政策不仅偏离“自住”原意，甚至已然沦为发展商的牟利工具。

其三，香港土地问题严峻，丁屋政策亦成掣肘。

土地房屋问题一直是香港社会面临的众多困境之首，普通市民劳碌奔波一生才能艰难上楼，更有弱势人士蜗居㓥房苦等公屋，而新界男性原居民甫一出生便享有一套丁屋；更少的人占有更多的权利，难免积累社会怨气。《香港01》反复强调，香港不缺土地，而缺敢于打破现有利益分配格局、有决心重新分配土地资源的政府——这一点尤其体现在丁屋政策上。如上文提到的932公顷“乡村市规划发展区”，尽管这些土地遍及全港，未必能够直接用于发展大型社区，但其中不乏大块完整土地有发展为公营房屋或福利设施的潜力，其它分散的小块土地也可用于灵活规划土地用途及乡郊发展。但今次裁决结果意味著该地需维持“闲置政府丁地”的用途，不仅不能惠及全港市民，更为政府规划新界土地发展平添掣肘。

追本溯源，丁权不仅仅是一个法律问题，同时也是一个政治问题。因此，政府不能指望自己全无作为，仅靠法庭来回辨析律法条文的种种含义；而应以行政手段积极干预，甚至提请人大释法理清基本法条文的矛盾。丁权延续至今，是往届政府妥协退让、萧规曹随造成，其中的利益滋养了大批既得利益者，结成的苦果却要香港普通市民吞咽。在既得利益者与普通市民之间，政府应作何选择，答案不言而喻。