【港区国安法】中央将设驻港第四机构　国安公署职能解读

全国人大法律工作委员会对“港区国安法”《草案》的说明与主要内容于上周六（6月20日）出炉，其中最为引发各方争议的动作可谓宣布将在香港设立“国家安全公署”，这意味着继中联办、驻港部队、外交部驻港特派员公署后，中央将在香港设立“第四机构”。国安公署的级别和作用分别是什么，将扮演怎样的角色？它与同样在《草案》中要求成立的“香港维护国家安全委员会”的区别是什么？同样是特区，为何澳门目前只有国安委而无国安公署？ 从《草案》说明上看，国安公署是得到中央充分授权并对香港国安委工作具监督、指导职责的。

草案说明一出炉，各方解读多聚焦于国安公署的设置。结合说明中所提及的要在港府内成立维护国家安全委员会的内容可看出，在中央的构想中，未来香港国安事务将由港府主要官员构成的香港国安委负责总体统筹；香港警务处内部设立的国安部门扮演执法力量，律政司设置专责部门负责检控；国安公署作为中央政府驻港代表机构，负责中央与香港在国安事务上的协调，监督、指导香港国安事务。三者共同构成香港维护国安的组织体系。

级别若“高配”　看齐中联办

九七回归后，作为中央在港治权的体现，中央在港共设立三个直属机构，分别是中央人民政府驻港联络办公室（中联办）、解放军驻港部队和外交部驻港特派员公署（外交公署）。三者各司其职，中联办负责联络中央与香港特区；驻港部队负责香港防务；外交公署代表中央，负责处理香港与外国政府和国际组织之间的外交事务。

2019年爆发的反修例风波证明，以上三个派驻机构都无法独立、完整地防范、制止发生在香港的危及中国国家安全的行为。这也让北京痛定思痛，决定设置作为中央第四派驻机构的国安公署，初衷就是保障“港区国安法”在香港的落地。

国安公署的机构类型、行政级别将是如何，对照中联办、外交公署或可一探究竟。机构类型上，中联办是国务院派出机构，是正部级部门。外交公署的级别较低，是外交部派出机构，系副部级部门。因此，国安公署有两种可能的配置，“高配”参照中联办，同为国务院派驻香港机构，直接对中央汇报，其主管为正部级干部。“低配”则参照外交公署，由主责香港国安的中央部门派出，为副部级部门。但不管“高配”还是“低配”，国安公署都属于中央派出部门，代表中央在港行使国安职权。

国安委与国安公署异同

值得注意的是，国安法《草案》同时规定成立香港国安委，这与国安公署有何异同？首先，香港国安委与驻港国安公署相同之处在于二者的主要职责都是国安事务，都有分析研判香港特别行政区维护国家安全形势之使命。

先说国安委这个机构，出于对国家安全的考虑，中央于2014年开始筹备设立“国家安全委员会”，直属于中共中央总书记，负责国家安全工作，以“完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全”。随后，中国地方各省均成立了由省委书记担任主任的“地方国安委”。

与香港一样同属特别行政区的澳门，也在2018年成立了“澳门特别行政区维护国家安全委员会”，由行政长官及保安司长担任主席和副主席，行政法务司长、警察总局长、特首办主任也是委员。澳门国安委负责统筹协调政府部门推进维护国家安全的配套立法、促进执法及宣传教育。但是中央并未在澳门建立国安公署，究其原因，离不开《基本法》第23条在香港迟迟得不到立法，迫使全国人大直接制定“港区国安法”交香港特区政府颁布执行。

从“港区国安法”的设立来看，北京本意并非剥夺香港在《基本法》授权范围内的立法权与司法权，而是意在使香港不成为中国国安体系的“漏洞”。香港若能如澳门设立国安委，尽早完成23条立法这一宪制责任，很可能驻港国安公署也就没有必要建立。

职能与国安委三大区别

香港国安委与国安公署最大的区别在于职能层面。“港区国安法”《草案》中明确，香港国安委是香港国安的“决策机构”，“统筹”特区国安事务。除了成员与澳门国安委一样基本由政府官员组成外，其职责也同样包括分析研判香港国安形势、制定维护国安政策、推进特区维护国安的法律制度和执行机制建设、协调国安重点工作和重大行动。值得注意的是“推进特区国安法律制度建设”这一条，表明《基本法》第23条不会因为“港区国安法”的出台而废止，中央反而赋权香港国安委这个与港府“一套人马，两块牌子”的机构，名正言顺地推动立法。

在《草案》中，国安公署作为中央政府“派出机构”，其职能有四点：分析研判香港特别行政区维护国家安全形势，就维护国家安全重大战略和重要政策提出意见和建议；监督、指导、协调、支持香港特别行政区履行维护国家安全的职责；收集分析国家安全情报资讯；依法办理危害国家安全犯罪案件。

其中，除了“分析研判香港特别行政区维护国家安全形势”与香港国安委一致外，其余几点区别于香港国安委。

职能区别之一是“意见和建议”，即国安公署对中央政府、港府及香港国安委的战略政策提供“参谋”，同时收集分析国家安全情报资讯，也成为港府、中联办外向中央反映香港国安形势的“第三管道”。

区别之二是对港府维护国安职责进行“监督、指导、协调”，扮演“监督者”的角色。区别之三是国安公署并非只务虚，关键时刻还要务实，虽然《说明》中强调“港人治港”，多数案件的执行、检控、审判仍然交由香港本地处理，但公署仍有职权可直接办理案件。

对比可见，在遵循“港人治港”的大原则下，香港特区维护国安的主体仍然是港府。国安公署的作用参考外交部驻港公署，外交部驻港公署虽然是中央派驻香港处理外交事务的机构，但通常香港出入境、签证审批、对外经贸都是由香港本地机构负责。同样道理，香港本地维护国安工作基本上仍然由香港本地执法机构负责，尤其是香港警务处内部设立的维护国安部门负责执法。

最后，《草案》说明中也提及，香港国安委内部将“设立国家安全事务顾问，由中央人民政府指派，就香港特别行政区维护国家安全委员会履行职责相关事务提供咨询意见”，从目前情形推测，国安公署负责人有极大可能也将在香港国安委中担任顾问一职。

在“特定形势”下履行实权

正如《草案》说明中所提及，北京设置国安公署的本意是“避免可能出现或者导致出现香港特别行政区《基本法》第18条第4款规定的紧急状态情形”—即避免香港特别行政区内发生港府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而进入紧急状态的情况。

因此，如前文所言，国安公署也就不可一味只有虚权而无实权。《草案》中同时规定，不排除在特定情形下，国安公署对香港特区危害国家安全犯罪案件进行管辖。

这种特定情形是什么？初步推断或有两种情况，一是发生在香港的，除港独外其他危及国家安全的情形，例如台独、疆独、藏独及其他间谍行为、恐怖主义行为。尤其是严重性已经超出港府、香港警队所能管辖的范围，例如与内地内部间谍份子、恐怖份子勾结，就需要国安公署出面协调内地国安部门，共同防止威胁国安情况发生。

另有一种可能性，即发生在香港的威胁国安行动的严重性已经超出港府、警队的能力范畴，单凭香港本地执法力量难以应对，国安公署将对此类案件进行管辖。尽管这种情况出现的可能性极小，但鉴于过去数年香港所发生之事件，中央政府需在《草案》中留有解释空间，以防特殊情况出现。

上文节录自第219期《香港01》周报（2020年6月22日）《中央将设驻港第四机构　国安公署职能解读》。

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