【港区国安法】拆解两大疑问：法官如何指派？驻港人员如何守法？

十三届全国人大常委十九次会议上星期在北京召开，会议初次审议了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（下称“港区国安法”）的草案，并由全国人大常委会法制工作委员会负责人作出了关于“港区国安法”草案的说明（下称《说明》），并且提到“这是一部兼具实体法、程序法和组织法内容的综合性法律”。草案内容主要包括六个“明确”：明确规定中央和香港有关国家安全的责任、明确规定维护国家安全应遵循的法治原则、明确规定香港相关机构及其职责、明确规定危害国家安全的罪行和处罚、明确规定案件管辖权、法律适用和程序，以及明确规定中央驻港维护国家安全机构的权力和职责，当中自然包括了对香港法官的要求，以及交代了中央将在香港设立一个新机构—维护国家安全公署（下称“国安公署”）。

《说明》称起草“港区国安法”的指导思想之一是要“为推进香港特别行政区维护国家安全相关制度机制建设、加强香港特别行政区维护国家安全执法司法工作提供有力的宪制依据和法律依据”，而草案开首也重申了香港司法机构“应当依据有关法律规定有效防范、制止和惩治危害国家安全的行为和活动”、“应当切实执行本法和香港特别行政区现行法律有关防范、制止和惩治危害国家安全行为的规定，有效维护国家安全”。

至于对审理危害国家安全犯罪案件司法程序审理的具体规定，则是：“香港特别行政区行政长官应当从现任或者符合资格的前任裁判官、区域法院法官、高等法院原讼法庭法官、上诉法庭法官以及终审法院法官中指定若干名法官，也可以从暂委或者特委法官中指定法官，负责处理危害国家安全犯罪案件。”

指定审案人选　已有现行先例

上述规定应是指行政长官从各级法院现任、前任、暂委或特委法官中指定一群适合审理危害国家安全犯罪案件的人选，而非直接就个别的危害国家安全犯罪案件选择一位主审法官。这种安排骤眼看来可能让人觉得侵犯了《基本法》第2条及第19条规定香港享有的独立司法权（independent judicial power），以及第85条规定的“香港特别行政区法院独立进行审判（exercise judicial power），不受任何干涉”，但要注意的是，《基本法》第48条、第88条分别规定了“依照法定程序任免各级法院法官”属于行政长官的职权之一、“香港特别行政区法院的法官……由行政长官任命”，而预先限制审理某类案件法官的范围并未进入案件审判过程、仍属于事前“任命”范畴，所以不能冒然视为行政长官干涉香港法院行使其审判权。

在香港现行机制下，行政长官委任个别法官来专门处理某类案件其实不是没有先例。以过去一年委任的司法人员为例，现任行政长官林郑月娥曾于2019年1月任命区域法院法官陈振国为主任家事法庭法官，又于同年7月委任高等法院原讼法庭法官林云浩为竞争事务审裁处主任法官、高等法院原讼法庭法官欧阳桂如为竞争事务审裁处副主任法官。主任家事法庭法官负责处理离婚、赡养费、管养权及领养儿童等婚姻案件的区域法院家事法庭，而竞争事务审裁处主任法官和副主任法官则负责处理反竞争行为、滥用市场权势、减弱竞争的合并等案件的竞争事务审裁处，故此这些任命实际上都已起到限制审理某类案件法官范围的作用，“港区国安法”关于行政长官指定审判法官范围的规定在本质上跟它们并没有多少差别。

尊重司法独立　咨询推荐委员

不过，“港区国安法”里行政长官指定审理危害国家安全犯罪案件法官人选的做法，始终会让人对香港能否维持司法独立产生疑虑。本来行政长官就未必熟悉司法机构及法律事务，单凭他或她来判断谁人适合处理相关案件绝不可行；况且《基本法》第88条提到行政长官任命法官必须“根据当地法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会推荐”，该委员会即是由律政司司长、终审法院首席法官与法官、大律师、律师及业外人士代表组成的司法人员推荐委员会，所以无论出于实务操作需要、抑或服从《基本法》的要求，行政长官未来指定审理危害国家安全犯罪案件法官的范围都应继续征询司法人员推荐委员会的意见和建议，以巩固大家对本港司法独立的信心。

《司法人员推荐委员会条例》第6条规定了该委员会的职能为就“司法职位空缺的填补”、“司法人员就服务条件提出的申述”、“影响司法人员而可予订明或可由行政长官转介予委员会的任何事项”向行政长官提供意见或作出推荐，危害国家安全犯罪案件审理人选可以当作第三种事项。

与此同时，第13条也规定了行政长官会同行政会议可藉规例订定“委员会就额外职能的履行”。只是此类案件既然需要划定人选范围处理，那么长远来说本港还是应该参考前述区域法院家事法庭、竞争事务审裁处的先例，先在司法机构之内设立国家安全特别法庭，然后正式向立法会提出法案修订《司法人员推荐委员会条例》和其“司法职位”附表的内容形成固守机制，使委员会成员未来能够依法推荐法官人选，再让向中央负责的行政长官作出最终决定。

厘清公署角色　避免再生争议

“港区国安法”草案另一值得关注之处是关于中央驻港国安公署的安排。《说明》称呼它为“中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全机构”，接着又说“中央人民政府在香港特别行政区设立维护国家安全公署”，这种表述很容易让人联想到不久前中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室与《基本法》第22条关系的争议。该条规定：“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务。中央各部门、各省、自治区、直辖市如需在香港特别行政区设立机构，须征得香港特别行政区政府同意并经中央人民政府批准。中央各部门、各省、自治区、直辖市在香港特别行政区设立的一切机构及其人员均须遵守香港特别行政区的法律。”

打从香港回归以后，特区政府一众官员自己都没弄清楚作为国务院派出机构的中联办既非中央人民政府所属部门，亦不是中央部门在港设立的机构，导致历年说法屡次出现自相矛盾、含糊其辞之处，并且闹出了两个月前“三易其稿”的笑话。现在“港区国安法”又成立一个新的驻港国安公署，它跟《基本法》第22条的关系将来无疑又会成为市民焦点，港府官员必须汲取上次中联办争议的教训，仔细学习和向市民解释好各个相关的问题，包括：香港维护国家安全事务是否属于中央管理的国防范畴、驻港国安公署是否由作为国务院组成部门的国家安全部设立、特区政府有没有同意中央来港设立国安公署等等，别再惹起另一场围绕中央驻港机构的纠纷，平白消耗他们本就少得不能再少的管治威信。

不管“港区国安法”下的国安公署是否跟《基本法》第22条有关连，属于它的内地人员明显都需要像中联办、外交部驻香港特派员公署等其他中央驻港机构一样遵守本地法律。

制约驻港人员　严守本地法律

事实上，香港社会一直以来对于该等机构的关注焦点，是驻港人员会否受本地法律制约而已。《说明》提到“港区国安法”草案规定国安公署仅于“特定情形”插手管辖香港的案件，期间需“依法办理危害国家安全犯罪案件”，同时“驻港国家安全公署应当严格依法履行职责，依法接受监督，不得侵害任何个人和组织的合法权益。驻港国家安全公署人员除须遵守全国性法律外，还应当遵守香港特别行政区法律”，可见中央已经察悉港人对这个问题的忧虑，然而如果条文真的只有这些简短的原则性规定，恐怕还是未必能让人完全放心。

为达此一目标，国安公署可考虑参照《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》对解放军驻香港部队的要求。除遵守法律、依法办事和不得侵容港人权益外，《驻军法》进一步规定香港驻军人员“不得以任何形式从事营利性经营活动……并不得从事与军人职责不相称的其他任何活动”，以及“香港驻军人员非执行职务的行为，侵犯香港居民、香港驻军以外的其他人的人身权、财产权以及其他违反香港特别行政区法律构成犯罪的案件，由香港特别行政区法院以及有关的执法机关管辖”。鉴于国安公署人员拥有在港执法的特殊角色和权力，市民期望看到的应是“港区国安法”对国安公署驻港人员作出类似限制，这样才能相信公署没违反《基本法》和“一国两制”制度体系。

上文节录自第219期《香港01》周报（2020年6月22日）《国安法下的香港法官与国安公署》。

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