【基本法30年】田飞龙：香港普选的“历史拐点”很难再现
虽然持续动荡的香港反修例运动在新冠肺炎疫情的影响下得以暂时缓和，但并不意味着香港问题的最终解决，尤其是香港的深层次结构性矛盾，依然在摸着石头过河，未能找到解药和良方。4月4日，香港基本法颁布30周年，以此为契机重新认识香港问题，显得必要且重要。
《多维新闻》记者专访了北京航空航天大学高研院/法学院副教授，全国港澳研究会理事田飞龙。在田飞龙看来，虽然基本法的修改是一个在法律上可以讨论的问题，但鉴于目前香港并非一个正常社会，所以现时并非基本法修改的合理时机。而展开包括基本法在内的香港问题“大辩论”，虽然初衷是好的，但仍阻力重重，前景不容乐观。
多维：关于《基本法》是否应该因应于现实需要启动修改等，一直是内地和香港两地学界关注的焦点。一方认为，应该重启讨论并对一些细则进行修改，如基本法委员会前委员、北京大学法学院教授饶戈平日前撰文，指香港及早完成国家安全立法迫在眉睫，认为香港拖延得愈久，付出的代价就愈大；也有学者认为，不应该轻言修改基本法，中国人民大学法学院教授韩大元就指出，需要准确把握“一国两制”的要义，增强对“一国两制”制度体系的自信，维护好宪法权威，维护好基本法的稳定性，不轻言修改基本法，要从基本法文本出发作出规范阐释，以应对“一国两制”在港澳的实践中出现的新情况、新问题。在你看来，现时重启修改基本法的讨论是一个合适的契机吗？毕竟反修例的余波还在，防疫的压力也还在。
田飞龙： 基本法的修改是一个在法律上可以讨论的问题：其一，任何法律都会面临落后于现实情况的不足，这是成文法的宿命，因此解释或修改就成为法律与时俱进的调整机制，饶戈平与韩大元所主张的其实不矛盾，只是以不同机制促进基本法秩序的演进及对现实的适应化；其二，基本法第159条规定了修改权限和程序，只要经过合法步骤且不抵触“一国两制”既定方针，当然是可以修改的。1990年制定的基本法对香港与国家发展的未来情况不可能面面俱到地做出事先安排，修改议题是一个正常社会对待法治变迁的理性议题。
但香港社会目前并非正常社会：其一，反修例运动在占中运动基础上加码撕裂社会，挑战“一国两制”和基本法底线，无论是重启政改还是23条立法，抑或基本法的一般性修改，均可能成为引爆新的社运风险点的导火索；其二，黄色经济圈及泛本土主义的发展，破坏了香港基本法合理修正的社会共识氛围，造成歧视性与对立性社会秩序；其三，美国的长臂干预及中美关系的结构性冲突，造成香港“一国两制”外部条件的恶化；其四，反修例经济社会后果与新冠疫情叠加影响，香港经济下行，民生保障不力，金融中心地位下降，社会人心浮动。这些政治社会状况决定了直接修改基本法对香港的刺激可能过大，也会引来内外极端势力的乘机煽动破坏，蛊惑香港青年本土派以“本土自决”、“二次前途”等激进理念继续高调参与勇武黑暴行动，对香港繁荣稳定和法治秩序造成更严重损害。
因此，现时并非基本法修改的合理时机。基本法不修改本身，表明中央的一种制度自信和政治上等待归来的包容性。但不修改不代表基本法制度不可完善。除了直接修改，人大释法与决定是基本法秩序调整的重要机制。中央管治权对香港自治权的监督也可以逐项制度化，形成“一国两制”更严密的制度整合体系。23条立法也可以有本地立法之外的不同法律变迁路径，如人大释法或附件三列入机制。
更关键的是，香港司法一直是基本法实施最经常性的机制，如果司法能够承担对基本法原意与整体秩序的维护责任，修改基本法的压力就会大大减少。面对反修例运动的法治破坏性，香港司法是否可能承担起关键性的宪制责任以维护公共秩序和国家安全，有待观察和评估。香港新一届终审法院将成为基本法历史上的最最关键的自治司法机构。
多维：事实上，比起启动基本法具体条文的修改，我们一直在呼吁进行一场有关基本法甚至是一国两制的大辩论。香港前立法会主席曾钰成日前也提出，应该乘着30周年之势，由当年基本法起草委员会中至今仍健在的7名委员组成专家团带头，就基本法的实践作研究，然后向中央建议，再由中央提出修改基本法的初步构想点，并在香港展开全民大咨询、大辩论。这样的大辩论，对于深陷意识形态泥沼的香港来说，是可行的吗？如要展开这样的一场大辩论，需要抓住的“主要矛盾”是什么？
田飞龙：香港反修例运动中出现了“大鸣、大放、大字报”等极端运动形式与符号，但理性的“大辩论”其实一直缺位。黑暴行动本身是一种极端的社会运动，放在1980年代的语境中是无法想象的，在回归以来的香港法治环境中也是非常突兀的，像个政治怪胎。
曾钰成先生的提议，或出于善意，是一种“不忘初心”的追寻方法，即通过当初起草委员的再聚首、再研究和再提议，与中央一起推动香港基本法的结构性修改，为“一国两制”的继续维系以及香港繁荣稳定奠立新的法制基础。毕竟，2020年的香港与1980年代大有不同，最大变量是中国自身的崛起及介入全球治理议程，其次的变量就是香港，这颗东方明珠开始在精神上出现委顿与不自信，过分迷恋本土记忆与身份，缺乏开阔心胸和竞争意愿面对新世界。
事实上，在2019年反修例运动后期，特区政府倡议开展广泛社会对话，应者寥寥。区议会选举后，对话更难。反对派似乎看到了选举夺权与完全自治的政治希望，不屑于再和政府对话，也不屑于和建制派进行任何形式的合作，更别谈思考如何面对中央了。他们以“选票”为唯一的政治语言，以街头暴力为“选票”的催生机制，以为反修例运动是新的政治行为典范。这是政治心智的萎缩，也是对“一国两制”的背叛。香港社会文化精英对此负有不可推卸的误导和放纵的责任。
其实需要“大辩论”的不仅仅是基本法本身，法律只是政治与社会利益的一种理性表达。我注意到于品海先生提出“港式资本主义”的辩题，是很有价值和讨论空间的。香港人对生活于其中的资本主义缺乏有力的知识批判，政治上也受到大资本的利用和误导，朝着破坏性方向发展，但又受着结构性的牵制，客观上满足了背后控制性力量“垄断”香港的企图。他们似乎成了维护香港既得利益集团（地产霸权、外国势力等）不经意间的政治工具，以“民主”为画饼被动员来对抗政府的积极管治和中央治理香港的融合发展措施。但香港目前的舆论环境、既得利益集团对媒体和专家的超强控制能力以及香港精英的自私自利，使得这一“大辩论”的前景并不乐观。
如果展开包括基本法在内的香港问题“大辩论”，主要的矛盾显然在于中央管治权的落地化与香港对国家发展战略的积极参与，制度设计与政策配套应当着重于维护“一国两制”的制度安全及促进香港与国家的发展互动。只有在法治和发展得到共识及保障的基础上，香港的民主及国际地位才能维系和进步。如果法治衰微，发展停滞，国际地位下降，民生凋敝，基本法上的一切正面目标都可能落空。香港精英需要克服“小我”，理性而负责任地凝聚法治和发展共识，勇于节制香港社会运动中的极端主义，将香港社会精神带回理性轨道。
多维：我们知道，基本法的诞生有其特殊的时代背景，实施至今整体运作良好，但在落实中也出现了不少争议，尤其突出地体现在23条立法、人大释法以及政改困局等方面。不少港人也习惯了片面引用基本法第13、14条，狭隘地理解中央的“全面管制权”与香港的“高度自治权”。从现实层面和历史层面来看，现行的基本法有哪些突出的局限性？
田飞龙：香港存在“一部基本法，两种基本法法理学”的怪象，当然这也是“一国两制”结构性诱导的可能产物。中央奉行一种国家实证主义的基本法法理学，偏向“一国”，主张主权、安全与发展利益。香港奉行一种普通法自由主义的基本法法理学，偏向“两制”，主张自治、自由和普选民主。二者本来是可以在各自边界内并行不悖、良性互动的，但香港反对派过分挤占了基本法权力空间，对国家安全与发展利益进行抵制甚至破坏，突破了“一国两制”的游戏规则。
理解基本法中的中央管治权，不能仅仅看有利于本地自治的条款，还得看关于国家权力的条款，更需要联系“一国两制”的宪制原理以及国家宪法的整体秩序。第13、14条的列举绝不是对中央管治权的画地为牢，而是突出重点。从宪法与基本法体系来解释，中央管治权包含直接管治权和全面监督权，香港人的法理理解受到本地法理学误导，错误认定了中央权力的极端有限性以及所谓高度自治的高度性。香港人长期享受“一国两制”之利，但并不真正理解“一国两制”，这是基本法实践变形走样的重要根源。
基本法的局限性是历史的，也是可以理解的，但需要与时俱进加以弥补：其一，基本法立法高估了“爱国者治港”的社会政治基础和发展潜力，导致回归后选战与行政主导权控制越来越艰难，但又缺乏有效的制度机制加以约束；
其二，将23条国家安全立法授权给地方是一个失误，没有预料到香港社会的反弹力，造成国家安全的长期制度漏洞；
其三，终审权完全地方化，导致中央在基本法实施上缺乏日常主导权和可见的宪制监督权；
其四，在香港居民权利义务配置上过分突出权利，抑制义务，基本不提对香港居民的公民平权吸纳机制，导致纳税、参军、公务员任职等塑造“基本法爱国主义”的主要制度元素处于空白状态；
其五，对“五十年不变”的内在阶段性发展缺乏精细规划，一旦从相对隔离转向融合发展，香港社会完全缺乏应变、理解与适应的意愿和能力。这些局限有些可以通过基本法解释机制加以弥补，有些可以通过中央与香港之间的宪制互动惯例加以克服，但有些则只能通过中央主动立法列入或直接修改基本法加以完善。
多维：基本法25周年之际，你曾撰文指出，基本法是央港关系的最权威法律框架，是香港高度自治的真实宪制基础，也是国家建构之香港经验的实验场域。政改闯关是基本法实施过程的一个历史拐点，进则一国两制大有开创，退则央港关系无地反转。闯关成功就是香港的普选时刻，而这才是对基本法的最好纪念。当时香港刚刚经历过了占中运动，人大831方案也被离奇否决。五年后的今天，不仅重启政改遥遥无期，而且香港从去年开始深陷反修例泥沼中。该怎么重新理解你所说的“历史拐点”？
田飞龙：2015年的香港政治有一个巨大的遗憾，就是“普选时刻”擦肩而过。我在2015年初于香港商务印书馆出版《香港政改观察》一书，除了对占中运动加以全程的法学与政治学分析之外，更以“香港政改未完待续”为结语期待香港民主的结构性进步。政改失败的责任是多方面的，但主要是反对派大佬们的，他们的政治自私阻挡了香港普选民主的决定性起步，更陷香港政治于进一步激进化的漩涡之中。
所谓普选的“历史拐点”在香港民主进程中昙花一现，难再寻觅。2018年我在香港城市大学出版社出版《后占中治港》一书，对占中之后的政改失败及其衍生性的法律与政治后果加以深入讨论，今天看来仍有较强的解释力和警示意义。
那个关于普选的“历史拐点”没有出现，一方面使香港反对派与中央之间的政治信任变得更差，反对将拒绝响应中央提出的经济民生重建倡议及融入国家发展战略的政策安排，另一方面挫伤了香港的民主信心和理性，导致传统泛民主派的衰落及和平抗争路线的衰微，更为激进及勇武化的青年本土主义开始登场并主导香港民主运动走向。
2019年反修例运动就是这种青年本土主义的政治“成年礼”，但他们给香港带来的不是“一国两制”与基本法的青年世代福音，而是一种所谓的名为“时代革命”、实为“时代反革命”的极端政治运动，是对国家前提更为决绝的拒斥以及对西方势力更无节制的献媚与效忠，从而突破了“爱国者治港”的基本底线。他们提出“五大诉求”，除了与修例争议直接相关的要求之外，就是作为“第五诉求”的即刻普选要求。他们对“第五诉求”的表述，证明了他们是基本法的法盲以及对“一国两制”秩序中如何与中央信任性沟通完全缺乏经验、诚意和智慧，因而是不可能取得成功的。我非常重视对香港反修例运动原因和影响的深入观察和分析。
近期我即将在香港新民主出版社出版一部新著，系统分析香港反修例运动的来龙去脉，诊断其对香港基本法秩序与香港民主运动的深层破坏性，提出如何以危机思维和中央管治权逻辑应对基本法秩序挑战的若干政策思路。希望我的接力思考与写作能够助力香港的自治与自救过程，并为中央与香港重新凝聚“一国两制”与基本法共识搭建观念桥梁。
“一国两制”是中国主场下走向世界的一步战略大棋，中央在香港虽未展现具体治权形象，却有着作为基本法立法者及制度演变主导者的高位优势。香港反对派只见基本法的孤立条文（树木），不见香港宪制秩序的整体脉络（森林），其斗争方法和目标设计本身不仅是低智的，更是缺乏调整余地的。但经过区议会选举，他们似乎看到了“完全自治”的曙光，却不知道邓小平在立法者原意中鲜明表达了对“完全自治”的拒斥及中央干预的政治决心。他们似乎不知道在破坏什么禁忌和规矩，但政治裂痕客观上越撕越大。
基本法内部关于普选的“历史拐点”很难再现了，中央和反对派经过多次冲突之后更加互不信任，一方要国家安全，一方要普选民主，互不相让。香港宪制复杂，治理若烹小鲜，低智而鲁莽的青年本土运动正在结构性破坏“一国两制”的初心与共识，逼迫国家权力合法而严厉地进场。香港许多社会文化精英自私自利，畏缩无为，甚至媚俗巧言，抽水自肥。他们追求他们自以为的，他们失去他们不理解的，他们很可能是香港沉沦真正的揽炒凶犯。
多维：去年的十九届四中全会《决定》中明确表示，“严格依照宪法和基本法对香港特别行政区、澳门特别行政区实行管治”，“坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的宪制秩序”，相当于再次重申和确认了，宪法和基本法才是香港管治的宪制秩序。《决定》中同时也提到，要“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”，“完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制”。中央对于香港“坚持与巩固什么、完善和发展什么”的回答，为我们今天讨论基本法提供了怎样的思路？
田飞龙：十九届四中全会关于香港制度完善的论述，以及全会之后中央治港的相关部署与作为，释放了非常清晰的管治信号：
其一，中央对香港自治现状，包括政府管治不作为以及社会混乱情况，非常忧虑，对基本法的制度安全出现前所未有的焦虑；
其二，中央在法理和制度建设上更加清晰地凸显了“全面管治权”的风险预防及制度管控思维，可能主动进行制度建设及秩序调整；
其三，中央主动作为的结果就是进一步挤压“一国两制”固有的模糊权力空间，将香港自治及反对派可能挤占的地方重新释放出来，由中央管治权或直接管治或监督管治，有一种“亲父子，明算账”的意味；
其四，对外部干预在制度上更加警惕，对本土分离主义的政治威胁也会更加注重法律应对，故国家安全在法律制度、执行机制和执法力量上可能会出现23条立法之外的一系列制度调整动作。
中央的制度调整绝不是放弃“一国两制”，而是为“一国两制”进行制度加固，升级宪制安全系统的预警和反击能力，确保香港在这一宪制秩序下的繁荣稳定和高度自治。制度加固行为就像防病毒补丁一样，体现了中央作为基本法立法者对这一宪制秩序的“最终责任人”的角色。在香港自治与社会自救乏力的条件下，为了保护香港宪制秩序，中央的制度加固行为必然会严密而智慧地展开。当然，这也是对国家治理现代化能力的关键性测试。
多维：从骆惠宁到夏宝龙，港澳系统前段时间进行了一番罕见的高配调整。夏宝龙目前的正职还是全国人民政治协商会议全国委员会副主席兼秘书长，港澳办主任只是兼任，骆惠宁、傅自应也是兼任港澳办副主任。此番调整或许只是阶段性的变化，放在北京对于整个架构和体系的考量层面，调整应该还没有完。后续地，会否将港澳与台湾事务合并，打造“一国两制”领导小组这样的超级班子，也未可知。毕竟，不管是港澳事务对于“一国两制”的继续实践与巩固，还是台湾问题不可避免的“一国两制”选项，都是摆在北京面前的必须面对的课题。而基于“一国两制”这样的纽带，也让港澳事务与台湾事务早已密切捆绑在一起。如果将台湾事务与港澳事务作为一个整体来考虑，基本法还有哪些延伸的讨论空间？
田飞龙：这个问题非常前瞻，也很有挑战性。2019年1月2日，习近平总书记在纪念《告台湾同胞书》40周年讲话上提出了“一国两制”台湾方案，标志着台湾问题进入宪制设计的新阶段。尽管台湾方案本身可以是大开大合的开放性议题，但从历史上看，“一国两制”的港澳实践有着示范台湾的显著战略意图，而从国民党到民进党的岛内治权更替并不影响台湾当局对“一国两制”的政治警觉和防范，民进党长期执政下更是对“一国两制”进行完全的政治封杀并利用一切机会（尤其是2019年反修例）加以干预和污名化。港独和台独近些年也呈现出合流趋势。
因此，从中央战略全局来看，港澳事务与台湾事务的相关性是非常强的，有关两个机构系统合并或整合的意见与传闻也时有浮现。但是，以我的观察和判断，港澳事务和台湾事务的差异性以及各自工作传统决定了，简单合并未必有利于“一国两制”的整体发展。港澳事务更多是既定法制框架下的治理事务，但台湾事务则是两岸关系协商或以其他方式突破的宪制事务。我同意港澳系统和涉台系统应当加强政策与信息的互联互通，但各自任务与制度环境毕竟有别。
就港澳系统自身而言，港澳办地位更加凸显有助于协调对港澳的政策统一性和有效性，理顺前方机构和后方机构的角色与关系，并更好适应香港本土分离主义及外部干预合流带来的全新挑战，包括对选举夺权与完全自治路线图的制度化管控。此外，港澳管治也必然会加大对香港居民中的中国公民直接加以管理和吸纳的制度与政策配置，放开手脚争取人心，再造香港爱国建制派的社会政治基础。
就涉台系统而言，“谈出来”的联合声明与香港基本法对香港地方更为宽松，授权更多，对香港贡献于国家现代化的期待也更深，但台湾今时今日是否还可能循着“和平统一，一国两制”的理性轨道、参照香港经验取得宪制突破，笔者并不乐观。我们需要直面现实挑战：民进党连选连任，国民党加快本土化，台湾拒统法制日益严密化，以及美国涉台立法步步紧逼，甚至像《台北法案》这样的挑衅性立法直接接管了台湾的“外事权”并将台湾界定为“国家”（nation）。
中央尽管有充分的和平善意，也有“一国两制”的港澳管治经验，但如果美台联合拒统，台湾民意无法逆转，两岸和平协商又将何处着落呢？故中央涉台决策必须有战略思维的转换，以“主场统一”展开战略、政治、法治与社会文化层面的全新工作，主动创造两岸统一的全方位条件，而对“一国两制”的借鉴也需要大开大合，紧密配合台湾问题自身的解决方式与治理进程的需求。
我想再予强调，“一国两制”是“道”，港澳台各自适用只是具体“肉身”，花开三朵，各具特色，可相互借鉴，但不必互为牵制。我相信，经历中美贸易战、香港反修例、台湾大选及新冠疫情多重治理挑战的中国共产党与中国政府，有能力继续代表中国人民推进民族复兴大业的最终完成，实现港澳治理的条理化与台湾问题的宪制解决。