金融改革・二｜组建中央两委　这是“强党弱政”？

根据《党和国家机构改革方案》，中央机构层面，组建中央金融委员会，组建中央金融工作委员会，组建中央科技委员会，也就是在“深化党中央机构改革”部分中，新组建的三个“委员会”，金融领域就占了两个。其中，中央金融委员会、中央科技委员会2个决策议事协调机构，中央金融工作委员会1个派出机构。

尽管中共十八大以来，明确加强中央对经济工作的战略谋划和统一领导，“经济建设是党的中心工作”，“党管经济”早已并不是敏感话题，但此番大动作改革金融体系领导队伍，仍被不少舆论认为是加强中央集权，但显然如此解读是传统的错误认知。显然没有理解两委设立背景，更不明白中央和国务院工作的分工，还是传统的权力意识概念使然。

两委，一个顶层设计一个“政委”

首先，中央金融委员会是决策议事协调机构，中央金融工作委员会是派出机构，联署办公。

2020年10月中共中央印发《中国共产党中央委员会工作条例》，文中指出，党中央设立若干决策议事协调机构。在党中央领导下，负责相关重大工作的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实。按照党中央决策部署和中央委员会总书记指示要求，党中央决策议事协调机构召开会议，研究决定、部署协调相关领域重大工作。会议议题由中央委员会总书记确定或者审定。有关事项经党中央决策议事协调机构会议审议后，根据需要提请中央政治局常务委员会会议审议。

党中央决策议事协调机构，在中央政治局及其常委会领导下开展工作，负责相关领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进。

而党的派出机关（党的工作委员会），是指党的中央和地方各级委员会为了加强对同级党和国家机关或某行业（系统）、某地区的领导而派出的领导机构。

中央党校（国家行政学院）副教授张克指出，组建中央金融委员会和中央金融工委“本轮党和国家机构改革对金融管理体制进行了一次系统性、整体性重构。中央金融委员会在党的历史上是首次设置。主要职责有两大方面，一是维护金融稳定，二是促进金融发展。这充分反映出党中央对金融工作的极端重视。改革方案显示，原国务院金融稳定发展委员会办公室职责划入中央金融委员会办公室。这说明防范化解金融风险是金融工作的永恒主题。“要持之以恒防范和化解金融风险，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。”

中央金融工作委员会，在中共历史上是第二次设置。为更好应对亚洲金融危机，建立和完善现代金融体系，1998年6月22日党中央批准成立中央金融工作委员会。时任中共中央政治局委员、国务院副总理的温家宝担任中央金融工委首任书记。2003年3月24日，中共中央决定撤销中央金融工作委员会，其职责由银监会党委、证监会党委、保监会党委和中央国家机关工委分别承担。“恢复组建中央金融工委的根本目的就是加强党对金融系统的集中统一领导，强化金融工作的政治性和人民性，彻底解决金融系统在一段时期出现过的‘金融特殊论’‘金融例外论’‘金融精英论’等思想，牢牢把握金融工作的政治方向。”张克说。

总体来说，中央金融委员会负责金融稳定和发展的顶层设计，统筹协调、整体推进。在党的层面做金融大战略的筹备或者筹划。而中央金融工作委员会，是统一领导金融系统党的工作，可以将其理解为政治部，指导金融系统党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设。作为党中央派出机构，同中央金融委员会办公室合署办公。这就是行使政委的工作，是整个统领整个金融体系里面的政治工作的部门。

国务院负责“落地执行”

再看国务院机构改革方案，包含13个方面重大部署，涉及金融领域的相关改革有6大项：国家金融监督管理总局、深化地方金融监管体制改革、证监会调整为国务院直属机构、央行分支机构改革、完善国有金融资本管理体制、加强金融管理部门工作人员统一规范。

把国务院这6个部分跟中央的这2个部分结合起来对比看来讲，根本就不是一个权力给了谁的问题，而是如何把工作更好的分工问题。战略、政治思想工作是中央层面的一个考虑，然后把具体的金融工作大概分为两大类，金融监督的类别，以及货币政策类别这两个部分。然后下面的其他的一些东西都是工作性的安排。

简单来说，国务院工作就是“落地执行”。新任总理李强3月17日主持召开新一届国务院第一次全体会议的讲话也很清晰——“本届政府的工作，就是要把党中央的决策部署贯彻好、落实好，我们每一位同志都要当好执行者、行动派、实干家。执行者，就是要全面准确领会党中央战略意图，不折不扣落实党中央各项要求，同时提高创造性执行的能力，确保党中央决策部署落地见效。行动派，就是要坚持用行动说话，响应党中央号召、贯彻党中央要求，必须雷厉风行、迅速有力，确保党中央政令畅通、令行禁止。实干家，就是不仅要真抓实干、埋头苦干，而且要善作善成、把事做成，努力创造经得起历史、实践和人民检验的业绩”。

回到本次国务院金融机构改革，体现出非常具象性的改革变化——五大机构职能及监管框架重塑。

最显著的就是廓清金融监管框架。改善监管的背景便是防范风险，组建国家金融监督管理总局，在面对风险事件时可及时有效地形成监管合力，逐步建立符合现代金融混业经营创新发展特点的监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线。

组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院

最需要下大力气的是深化地方金融监管体制改革，这存在长期不足。此次改革建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。地方金融监管体系是中央金融监管体系的必要补充，尽管一直以来金融监管都是自上而下由中央统筹，但随著经济社会发展，地方逐渐出现了很多中央垂直机构管理的空白点，例如对新金融等机构的监管。此次国务院机构改革方案则进一步明确，强化金融管理中央事权，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，同时，压实地方金融监管主体责任。

这告诉我们，以中央金融管理部门地方派出机构为主，那就意味著金融监管将会是垂直管理，一杆到底。金融机构与地方政府的关系纠结不清局面终于理清。过去地方政府一旦缺钱，就找银行贷款，形成大量的不良贷款。实际是泡沫经济的重要来源之一。未来，金融机构将与地方政府深度切割。以后再随意对银行指手画脚，极可能碰触高压线。以后，中央将加强地方金融监管。

三是中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构，提高了资本市场的地位，进一步凸显了资本市场服务实体经济的重要作用；债券发行审核统一划归证监会审核，改变了过去多头监管局面，有利于债券市场更规范运行。这与银保监会转为政府机构是一样的，将金融监管与服务（发展）深度切割。事业单位介于行政机构与企业之间，一般而言可以从事经营活动，可以盈利。改为行政机构告诉我们必须按照行政法规行事，不得从事经营活动。

四是人民银行体制改从块块管理，彻底成为条条管理，一下一条线，一贯到底，可以看到有三方面意义，第一是压缩管理层级，从过去的5级到如今的3级，即总行-省级分行（计划单列市分行）-地（市）中心支行，整体架构大幅瘦身，运营效率将会提高。第二是与行政区划更好匹配，加强与地方之间的协调配合，打破过去政策传导效率存在的体制机制性梗阻，使货币政策实效性得到提升，有利于增强货币政策在宏观调控执行中的精准性和针对性，更好地支持金融服务实体经济功能。第三是统筹外汇收入，过去因为外汇短缺，为了刺激地方积极性，央行在县市都设置支行，这是给予人民银行地方支行拥有直接结汇售汇的权力，这对激励地方积极性、扩大外汇收入起了积极作用。现在中国工业产品在国际上竞争力和贸易顺差增加，已经不需要继续刺激地方去出口创汇了，结汇售汇的权力收回中央便于国家更有效统筹管理外汇收入。

此外，按照国有金融资本出资人相关管理规定，将中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责。这一改革有利于推进管办分离、政企分开，坚持以股权为纽带，通过市场化、专业化方式履行职责，努力做强做优做大国有金融资本。过去在财政部、国资委与银行本身的金融企业集团，是以营利为主要目的。然而，金融业不同于其他行业。今次进一步清晰，金融将始终坚持国有主导，不能变成美国那样的私人主导。

很显然，国务院金融机构的调整安排，都是服务于中央两委工作的，都是非常具体性的“需要如何做”。要实现中央两委的顶层设计，就需要国务院金融机构的“做事”。中央和国务院，各司其职，根本不是西方媒体所说的“强党弱政”。