解读三中 | 从三中全会看未来中国财税改革方向

中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议于2024年7月15日至18日在北京举行，其间审议并通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》。7月21日，《决定》正式对外发布。通过《决定》的内容，我们可以洞察本届三中全会的核心议题——将“质”的提升作为发展的关键，这与二十大报告的精神一脉相承，并特别强调了“中国式现代化”的重要性。《决定》明确强调，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，这标志着经济发展范式正从注重“量”的增长转向追求“质”的提升。这一转变为中国未来的财税改革提供了清晰的方向。

从具体表述上看，《决定》将深化财税体制改革定位为健全宏观经济治理体系的关键一环，明确了未来五年改革的重点。改革措施聚焦三大核心领域：调整中央与地方的财政关系、优化税收制度以及全面加强预算管理，意在提升财政资源的配置效率和政策的公平性。这些措施为未来五年的财税体制改革指明了重点任务和发展方向。总体而言，《决定》延续了十八届三中全会的财税改革理念，继续强调预算、税制和事权与支出责任划分的重要性。但面对新的经济形势和治理需求，改革的重点和策略进行了相应的调整。因此，在安邦智库（ANBOUND）的研究人员看来，《决定》中的财税体制改革特别注重解决当前财税领域的关键问题，尤其是在以下三个方面的改进和深化。

一是进一步完善中央和地方的财政关系。本次三中全会进一步明确央地间财政关系，对税收制度改革的方案也被列入央地间财政关系的讨论范畴，旨在从多个方面落实“财权下沉、事权上收”，确保财政资源的合理分配和有效利用。其中超预期变化是删除十八届三中全会中“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”的表述，转为“优化共享税分享比例”，包括增值税和消费税的存量调整。

其中，消费税征收环节后移并稳步下划地方，意味着未来消费税不再完全归属于中央财政，而是分一部分给地方政府，补充地方财力。需要注意的是，消费税改革一直是财税改革的重点，但如何推进是关键，未来或将是分税目试点推进，其中还需要兼顾改革后的税收征管效率。目前消费税为国内第三大税，2023年国内消费税收入1.6万亿元，占全国税收收入的8.9%，占中央税收收入的16.8%。如果中央政府一次性将资金划拨给地方政府，将导致中央财政收入在全国财政总收入中的比重降至40%以下，因此为避免对中央财政收入造成冲击，同时确保地方政府的收入得到增加并扩大其税收来源，必须采取分阶段而非一次性的方式进行资金划拨。

征收环节的后移是消费税改革的关键措施之一，意在将税收从生产环节转移到零售环节，以适应当前市场环境并优化税制结构。当前，消费税主要集中在生产环节，而零售环节的纳税人数量庞大，这增加了征管的难度和复杂性。消费税下划地方后，将增加地方政府的自主财力和税源，有助于缓解地方财政困难。但由于不同地区的消费能力和税源分布不均，各地增加的收入存在差异，这要求转移支付也要进行相应调整。

此次中央还提出把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，并授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。这一提法也是《决定》提出的一个全新思路，有利于简化征收、稳定地方收入、提高地方税收管理积极性。具体来看，为给地方城市建设筹集财政资金，1985年中国开征城市维护建设税，其属于地方税种，收入归地方政府。为支持地方教育事业发展，为教育经费筹集资金，1986年中国开征教育费附加，2010年财政部发文要求尚未开征地方教育附加省份尽快开征，地方此后全面开征地方教育附加。值得一提的是，此次中央将城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，是因为三个税费征税都是在增值税和消费税为计税基础上附加征收，因此定位为附加税，而且其都属于地方财政收入，因此明确为地方附加税，教育费附加和地方教育附加两个费转税，有利于稳定地方财政。当然，上述三项税费合并为地方附加税仍处于研究阶段，需要进行严格设计和充分论证。

此外，本次三中全会提出规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，意在增强非税收入的稳定性和透明性，从而稳定市场预期和地方财政收入。目前，我国非税收入的构成主要包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入以及国有资源有偿使用收入。特别是自2014年以来，国有资本收入和国有资源收入已被纳入非税收入管理，这反映了非税收入在国家财政体系中的重要性。近年来，地方非税收入的规模持续增加，已成为地方财政收入的重要组成部分，其中2023年地方一般公共预算收入中，非税收入占比高达27.2%。

规范非税收入管理，充分利用地方政府对本地实际情况的深入了解，能够依据本地区的经济发展水平和资源特点，制定更加贴合实际的非税收入政策，激发地方政府组织财政收入的主动性。同时，差异化的非税收入政策有助于促进区域间的协调发展。在赋予地方更大的管理权限的基础上，可以逐步培育和完善与各地经济结构相适应的地方税源，增强地方财政的自主性和稳定性。最后，完善事权划分和转移支付制度的方向也从央地间的分配，进一步下沉至市县两级。

二是为国家重大战略的实施提供财力和制度支持。在确保国家财政收入稳定的基础上，税收政策正被赋予更多调节资源配置和收入分配的功能。例如，面对低碳发展和数字经济的兴起，需制定适应新兴经济模式的税收策略。应对人口老龄化和贫富差距，现有税收体系亟需结构性优化。同时，为缓解供需失衡，税收政策应调整以优化地方政府的激励机制。此外，考虑到中央与地方的财力分配，调整共享税比例是实现财政资源均衡分配的关键。

值得一提的是，本次三中全会特别强调房地产行业在民生保障中的地位，将其纳入社会保障体系的讨论。与十八届三中全会相比，未来的房地产政策将更多地考虑民生需求。《决定》不仅强调满足城乡居民的住房改善需求，还提出优化房地产税收制度，以支持住房市场的健康发展。但需注意，本次会议提出的“完善房产税制度”，与十八届三中全会的加快房地产税立法和改革有所不同，更侧重于调整现有税制。因此，未来房地产税收将更灵活、精准，适应市场供求变化，减轻开发和交易环节的税负。但房地产税的具体实施时间仍需进一步观察。

三是通过预算改革建立现代财税制度。其重点包括将所有相关收入纳入国有资产预算管理体系，深化零基预算改革，以及加强财政预算和政策的宏观调控。本次《决定》在十八届三中全会提出的“规范和约束收支”的基础上，进一步赋予预算改革更多的宏观调控功能。更强调要完善预算制度，增强财政资源和预算的统筹管理能力，并将所有基于行政权力、政府信用、国有资源资产所获得的收入全面纳入政府预算管理。

历史上，由于预算管理不健全，一些国有单位通过行政手段或国有资产获取的收入未被纳入国家预算，形成了地方控制即地方所有的格局。这不仅让预算体系不全面，限制了财政资源的统一分配，还使得全民资源的共享局限于部分地区，存在公共资源在管理上的不公。将国有收入全面纳入预算管理，是增强财政资源统筹和优化存量资源配置的重要措施。进一步深化零基预算改革，意在突破传统支出模式，确保资金精准投放至关键需求领域。

当前，中国财政体制的结构性问题主要体现在中央与地方、区域间及部门间的资源分配不均。现行财政预算编制方式存在局限，预算往往单向增长，对新增资金调整多，而对现有资金管理不足，造成预算支出固定化，缺少必要的灵活性。因此，预算改革是破解支出固化的关键，也是构建现代财税体系的基础。《决定》强调深化零基预算改革，核心在于突破固化的支出模式，合理规划预算规模，并优化关键支出的编制流程，使其不再简单跟随财政收支或GDP增长，从而提升财政资源的配置效率和精准度，确保资金更有效地投入到需求迫切的领域和关键项目。

最终分析结论（Final Analysis Conclusion）：

三中全会背景下的中国经济，进入一个新的转型阶段，这其中财税改革必然唱主角，其将为解决国内财税领域重大问题以及健全推动国家治理体系现代化指明关键性方向，并成为中国经济的核心发动机。

本文经安邦智库授权发布。