【反思区议会．六】厘清区议会权责 治港者各司其职
中央早前出手修订香港选举制度，当中以区议会乃“非政权性组织”为由，将其剔出选举委员会界别。有建制派趁机把矛头指向泛民主派，指摘他们经常将政治议题带入议会，令区议会本应关注地区民生的原意变质。有人甚至建议特区政府在区议会中重设委任议员，或放权予同为地区咨询组织的分区委员会。不过，有关建议或会加剧区议会与分区委员会本就权责不清的情况；再者，区议会之所以陷入高度政治化，问题在于各方未有明确区议会及区议员的职能和权责，当局有必要讲清讲楚，方能确保不同岗位的治港者能够各司其职。
反思社区治理系列报道六之六
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全国人大常委谭耀宗早前接受媒体访问时指，在区议会换届前，中央或特区政府会研究调整区议会的组成，例如改变区议员总数及分区等，又指有人建议应重新考虑新增区议会委任议员，以增加代表性及平衡意见。这番言论难免令人联想或与泛民主派在区议会引起的连串政治纷争有关。比如，去年1月16日，警务处处长邓炳强出席中西区区议会时，被泛民议员称作“PK邓”，在会议结束前，区议员叶锦龙更提出谴责邓炳强包庇“警暴”临时动议，要求他下台，邓炳强和民政事务专员即时离场；同年3月24日，湾仔区议会召开第四次大会，副主席麦景星提出反对《基本法》第23条立法的书面动议，被批判“越权”；今年1月15日，民政事务专员指大埔区议会保安及政制事务委员会监察大埔区内“入境事务”等职权范围不符合《区议会条例》下的区议会职能，在正、副主席选举期间，民政处官员及区议会秘书处主动离场。
类似案例比比皆是，作为反映民意、促进社区建设、监督地区层面公共服务的区议员，就社区的治安问题与执法部门加强沟通、协调固然是理所当然，但就“警暴”问题提出谴责动议、要求邓炳强下台，或是成立具有立法会职能的“保安及政制事务委员会”，显然是将议会带入政治纷争之中，亦损害了与民政事务专员合作处理地区事务的良性关系。
香港的政治纷争当然要处理，而事件又牵涉到反修例风波累积而来的社会矛盾和负面情绪，“从政者”需要迫使政府调查事件，厘清事件责任谁属。虽然社会过去就区议会的权力性质有所争论，但区议会的主要责任是就各项地区事务向政府提供意见，关注地区福利，而非从“立法”层面提出动议，企图兼任立法会制订法律、审批公共开支、监察政府工作的职能，乃至追究“警暴”责任。
区议会与立法会可加强合作
其实，作为地区组织的区议会，其职能受《基本法》和《区议会条例》规限，过去政府以《基本法》第97条来定义区议会为“非政权性”组织：“香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询，或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务。”而“非政权性”一词，主要涵义为“没有政治权力”（立法权、行政权和司法权）的组织，但由于《基本法》条文未有确切的字眼划定区议会的权力性质，区议会亦握有提名、选举特首的选委会议席，以及区议员有参选区议会（第二）功能组别的权力，故坊间一直就区议会的权力性质有所争论。
不过，全国人大常委会早前通过修订《基本法》附件一及附件二，修改香港选举制度，明确界定区议会为“非政权性组织”，不再在选委会及立法会有席位，令区议会回到单纯的“咨询架构”上，负责就地区民生福利事宜、公共设施服务提供、各区制订的计划是否足够及施行的先后次序、地区公共工程和社区活动的公帑运用等向政府提供意见。
由此可见，虽然区议会和立法会大部份议员都是民选产生，同属香港议会制度的一部份，但区议会并不具备立法会的职能和实权，不能够制订具体的法律、审批政府公共开支，亦没有权力就特首的失职提出弹劾，其职能局限于地区性的民生福利和公帑的使用上。
可是，什么是市民福利？比如上述事件中的区议员代表，时常会将“福利”延伸至如《基本法》第23条立法等政制发展议题或入境事宜，又指民生“福利”法律定义不止物质，还包括自由、人权、民主，以及居民心理和生理健康，因而认为区议会有权就上述范畴进行监察，坚持在区议会提出相似的临时动议，引来民政事务专员一次又一次地主动离场。这种做法乍看之下似合理，却经不起推敲。如果按照上述民主派的逻辑，其实所有政府决策都有可能直接或间接影响居民“福利”，那是否代表区议会需要就所有范畴都进行监察？若然如此，区议会的职权可谓广阔无边了，那为何仍然需要有立法会的存在？
其实，区议会只是地区性的咨询机构，没有如立法会般的法定权力迫使或订立议案要求政府做事，即使区议员在议会中通过书面议案，要求政府部门就地区问题加强执法，但单靠咨询机构和部门协作，实际效果有限。而政府部门职员也可以“表面处理”问题，比如困扰街坊多时的屯门公园“歌舞表演”问题，康文署职员和警方代表仅到场劝喻和提醒，无助解决问题。
在这种情况下，与其在区议会上“越权”，区议员可以与同属“民意代表”的立法会议员加强合作。一方面，区议会的拨款是总目63民政事务总署项下的开支项目，拨款额每年由立法会根据《财政预算案》的建议表决通过，就全港18区推行项目和活动，在每个财政年度开始时，根据各区的面积及地区特点分配拨款，立法会议员应该多征询区议员的意见，就有关的地区问题向政府施压，甚至对有关地区拨款提出修订建议，迫使政府正视地区问题，或能促进有效施政。
另一方面，就屯门公园问题，市民多次发起“光复屯门”行动，“误打误撞”地迫使政府正视问题，最终由康文署提出修订《游乐场地规例》建议，并于去年7月24日生效，限制在康文署辖下游乐场地内进行音乐活动或相关活动的人士收取酬赏，并赋予康文署更大的权力管制滋扰性的音乐活动。但这种民生问题，区议员为何不主动与立法会议员合作研究解决方法，通过立法会提出修例建议，反倒浪费十多年的光阴，等待政府部门“工作”？
不应与分区委员会架床叠屋
区议员未能厘清自身界线，混淆了立法会议员和区议员的职能，因而引发连串政治争议。针对上述问题，民政事务局局长徐英伟于今年1月11日在立法会民政事务委员会中，直指现行区议会已经失效，未来将具体检讨区议会的工作，并适时公布处理方案。有人建议政府赋权同属地区咨询组织的分区委员会，以逐步取替区议会的职能。比如，民建联副主席、现任立法会议员周浩鼎早前提出，监察地区公共工程的工作应交由分区委员会跟进。谭耀宗甚至建议政府在区议会中重设委任议员，以增加区议会的代表性和平衡意见。
事实上，区议会和分区委员会无论是在人员构成，还是职能上都有颇多重合之处，后者虽然隶属民政事务处，在人员结构上，由处方邀请社会各届人士进入委员会，而在现届区议会之前，现任区议会议员兼任分区委员会委员可说是惯例。比如上届屯门分区委员会共有126人，当中28名为时任区议员，其中8人属民主派。这种做法的背后目的，在立法会民政事务委员会早于1998年讨论分区委员会的去留时已阐明。时任民政事务局局长蓝鸿震认为，区议会和分区委员会相辅相成，区议员“通常”会获委任为他们所属地区的分区委员会委员，以确保区议会与分区委员会之间能有紧密联系。
而在职能方面，自1982年确立区议会制度后，分区委员会的职权为推动公众参与地区事务、就筹办社区参与活动及推行由政府赞助的计划等事宜，提出意见予以协助、促进该分区居民及区内组织的社区精神。根据《区议会条例》第61条，区议会的职能除了负责地区的各项民生福利项目外，在获得拨款的情况下，区议员同样承担地区环境改善事务、康乐及文化活动促进事务和社区活动。两者在地区事务上的关系理论上可理解为，区议会负责就地区工作向政府提供意见，并为分区委员会所举办活动预留政府拨款；分区委员会则利用拨款，推动市民参与政府活动，亦可就地区事务向不同部门提出咨询，向民政事务处提供意见。
实际上，区议员和分区委员会所讨论的事项大多重复。比如以2020至2022年度屯门区议会东北分区委员会于今年3月16日的会议为例，其讨论内容围绕着交通挤塞、扩阔道路工程、治安问题，与同日区议会的讨论事项和各专职委员会的讨论范畴大多重合。即使分区委员会负责举办如嘉年华、庆回归表演等康乐活动，也会与政府部门合办分区活动，如廉政公署在屯门区举办的倡廉活动，就邀请东北分区委员会成为活动的支持机构。
但上述职能与各区区议会辖下的分区活动小组屡屡重叠，二者同样会定期召开会议、就地区事宜直接与有关政府部门会面等，令人质疑分区委员会的存在意义。特别自泛民主派于区议会大胜后，民政事务总署一改以往委任现任区议员的惯例，委任了至少96名于区议会选举中落败的建制派人士，他们却毋须像现任区议员一样向“选民”负责，而分区委员会的运作严重缺乏透明度、委任欠缺准则，市民亦无法查阅会议记录，屡被泛民议员动议废除。
如去年9月8日，深水埗区议会开会讨论期间，有民主派议员动议以停止对分区委员会拨款，来迫使政府取消分区委员会。其时，深水埗民政事务专员李国雄重申分区委员会有其收集民意的作用，政府有数百个委员会就特定议题收集民意，而筹办活动亦受街坊欢迎。但专员的回应无法打消议员的质疑，动议最终在民主派支持下获得通过，截至今日，2020-2022年的深水埗分区委员会未有任何会议文件上载于区议会网页。
不过，深水埗区议会的“成功争取”只限于区内，无法从根本解决问题—厘清区议会和分区委员会实际的职能和分工，权责不清的分区委员会只是地区议会架构上的“鸡肋”。假如政府赋权分区委员会，只会令其沦为泛民和建制双方对峙的“牺牲品”，让原来模糊的职权界线更加不清，无法发挥区议会和分区委员会的原有功能。
政府应该明确两者的分工，比如仅将收集意见的职能授予分区委员会委员，由区议会和民政事务专员就分区收集的意见作研究和讨论，避免职能重叠。假如政府在区议会中重设委任议员，来解决区议会现时的政治争议，其性质仍与现时的分区委员会委员无异，当委任的准则不清，亦毋须向市民“问责”，如何确保这些议员能够增加议会的代表性，提供有用的地区“意见”？
应强化民政事务专员角色
最后，要达致“各谋其位”的有效治理，区议员和负责处理地区事务的民政事务专员之间良性合作，无疑是不可或缺的。身为各民政事务处主管的民政事务专员，是香港特别行政区政府在地区层面的代表，并监督“地区行政计划”在区内的运作。他们专责落实和统筹有关地区计划的工作，确保区议会所提出的建议获得适当的跟进，并推动区内居民参与地区事务。同时，他们需要与社区的各阶层人士保持联络，向政府反映他们所关注的事务及问题。
这样看来，民政事务专员可以被理解为区议会及政府部门之间的桥梁，协助跨部门合作，处理地区的不同问题，但现时区议会与民政事务专员的关系可谓跌至“冰点。根据《众新闻》的统计，由去年1月至11月23日，各区民政事务专员/民政事务助理专员在区议会会议上，率领秘书处和官员离场至少73次，涉及至少89项议程，颇多与政治议题相关，包括“警暴”、六四事件、12港人案等等，亦有疫情议题被专员“DQ”，而要改善民政事务专员和区议员之间的关系，最直接的方式，就是限制区议员的发言内容，“少谈政治、回归民生。”
不过，即使在泛民主派主导区议会之前，民政事务专员的统筹权力也十分有限，在面对复杂的地区问题时，没有决策和执行权快速统筹各地区部门和处理事件，甚至在面对现任区议员提出敏感的临时动议时，也要政府“开绿灯”才敢率领秘书处或其他政府人员离场，或拒绝提供秘书处服务。比如，上述的73次离场中，其中40次离场是在政府于8月发放区议会离场指引后发生的。
而政府在上年8月发出的民政事务专员指引，主要是“指示”专员如何应对“危机”，比如，当有区议员展示违反“一国两制”或《港区国安法》的标语或歌曲时，必须离席；唯一有“赋权”象征的指引，是当政府各局或部门需要向民政专员通报潜在的争议性议题时，民政事务专员可以召集成立地区跨部门小组，相关部门亦应就跨局议题合作，并在各自的职权范围内行使法定和行政权力，但民政事务专员地区统筹权力仍然有限。
如今中央出手修改香港选举制度，其中一个主要目的在于“强化行政主导”，在这样的政治体制的框架底下，民政事务专员需要更大的权力，强化其在协调政府地区工作方面的角色、加强区议会和政府之间的沟通，才能够共同管理地区事务。
当务之急，政府应该厘清区议会和分区委员会等各级公职权责不清的现状，理顺政治和议会架构，方能确保不同岗位的“治港者”能够各司其职，促使香港达致良政善治。
上文节录自第262期《香港01》周报（2021年4月26日）《厘清区议会权责 治港者各司其职》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。