紫荆党｜香港公营机构的生存危机

来稿作者：周小稞

新年伊始，香港的公营机构消息不断。1月2日，市建局宣布成功签订一笔130亿港元五年期定期及循环银团贷款，帮助市建局有效推展其项目及资本改善计划。1月3日，“消息人士”透露港铁正考虑发债、出售或抵押商场或其它物业以缓解现金流压力。1月8日，西九文化区管理局在向油尖旺区议会提交的文件中披露，计划兴建7座住宅楼宇，向市场提供不多于1,995伙单位。1月9日，机管局完成70亿美元等值、三币种（185亿元港元债、32亿元人民币点心债和41.5亿美元债券）、九批次债券发行，创下香港发行人最大规模公开债券发行记录。1月16日，机管局正式对外发布机场城市发展蓝图“SKYTOPIA”，项目涉资1,000亿港元，其中300亿基建由机管局出资，余下700亿面向全球招商。

香港主要公营机构这一波的密集新闻，其共同点就是都和“钱”有关系，或者更准确地说，它们和现时的特区政府一样都在努力“揾钱”填窟窿，尽管导致“窟窿”的原因各不相同。以香港老旧市区重建为己任的市建局2001年成立以来，在一路上涨的楼市带动下顺风顺水，但2021年之后楼市的持续调整让市建局众多开发中项目濒临减值拨备或营运亏损的困境，并且未来五年市建局重建项目的承担额及相关开支预计将产生高达八百亿港元的现金需求，而市建局目前账面上的总流动资金才两百多亿港元。2008年成立的西九文化区管理局靠著两百多亿港元的政府拨款也一度有十年逍遥好时光，但2018年开始随著营运亏损的不断扩大也陷入入不敷出的境地，现金储备到2025年中就会消耗殆尽。

相比于市建局和西九文化区管理局，经营活动曾深受三年疫情冲击的港铁与机管局已基本上走出了疫情阴影，收入与盈利等财务数据也有望恢复到疫情前的水平。它们出现财困的主要原因是已经或即将发生的巨额资本开支。譬如说，机管局三跑道系统工程相关资本开支接近1,500亿港元，让机管局的资产负债状况直接从之前的过百亿港元净现金转为目前的六百多亿港元净负债。机管局不得不依靠大量借贷来应对开支需求，刚刚完成的70亿美元债券发行只是以新债还旧债而已。至于港铁的现金流压力则主要来自未来十年高达1,650亿港元的资本开支预算，而现时港铁的市值也才1,500亿港元。这些资本开支除了保养与更新现有铁路资产外，主要将用于兴建屯门南延线、东涌线延线等多个新铁路项目。

这些重量级的公营机构在同一时期相继陷入“财困”，背后当然有周期性或一次性的因素影响。譬如说，三年的新冠疫情不仅对港铁和机管局的日常营运造成了巨大冲击，也让西九文化区在这一期间相继投入运营的戏曲中心、M+博物馆及故宫博物馆出师不利。而楼市大牛市的终结更是逆转了市建局成功营运所依赖的地产市场预期，也让财务上相当依赖物业发展的港铁不得不降低未来在这方面的收入预测。与此同时，配合政府规划而进行的基础设施建设如机场三跑道系统工程、各个铁路延线及新站点则极大增加了港铁与机管局的开支压力。

不过在笔者看来，导致这些公营机构财务状况恶化更重要的因素是结构性、制度性的。譬如说，市建局、港铁乃至西九文化区，它们的成功运作在相当程度上依赖于地产市场的繁荣，一旦形势出现逆转，这些机构便会面临不小的压力。遗憾的是，香港目前的楼市调整并非暂时的、周期性现象，而更可能是长期的、结构性趋势，就如本地资深地产分析师张一鸣所言：香港楼市向下调整“痛苦且漫长”。再譬如说，基础设施建设耗资大，工期长，对整个经济与社会的发展关系重大。这样的投入到底应该由政府还是由商业化的公营机构主导值得商榷。

香港公营机构当前面临的财务困境与特区政府遭遇的财政危机一样，虽有一次性、周期性的成因，但更多的却是结构性、制度性因素的结果，因此单靠发债、贷款并不能从根本上解决这些公营机构的财务压力，正如单靠发债不能帮助政府摆脱财政危机一样。香港公营机构必须从制度层面找出原因，并把改革制度设计上的弊端作为化解财务困境的治本之策。以市建局为例，导致高昂旧楼重建成本的罪魁祸首就是所谓的“七年楼龄”补偿机制，这一机制不做调整，市建局要想完成香港旧楼改造的任务根本就是“天方夜谭”。再以港铁与机管局为例，特区政府需要重新检讨重大基础设施工程的分工问题，不能把这些工程全部甩给港铁与机管局，令它们在巨大资金压力下无法专注于提供高质量的公共服务。

除了要改革这些因机构而异的制度弊端外，香港公营机构普遍存在的监管缺失与问责不足的问题也亟待解决。当初香港政府成立各类公营机构的主要目的就是希望以商业化的运作向民众提供更高性价比的公共服务。遗憾的是，公营机构管理层的薪水上去了，但服务质素与营运效率却没有与之相匹配。对于公营机构差强人意的表现，政府本该发挥监管与问责的角色，但在面对这些“亲生”的公营机构时却往往下不了狠手。笔者以为，能够真正肩负起监管与问责角色的应该是香港立法会，通过设立专门的公营机构委员会，审查与批准各公营机构董事会与管理层的任命与薪酬，监督与考核各公营机构的营运与财务表现，以公平、公正、透明、及时的监管与问责，督促各公营机构努力向前，不敢松懈。

作者周小稞是紫荆党政策研究院研究员。文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

“01论坛”欢迎投稿，来函请电邮至01view@hk01.com。来稿请附上作者真实姓名及联络方法。若不适用，恕不通知。