【解读四中】以治理现代化达到中国之治

上周举行的四中全会以“国家治理体系和治理能力现代化”为主题，给出了被称为“中国之治”的愿景和蓝图。然而，要理解中国正在如何走向“中国之治”，我们便不得不先从基本认识：何为治理？

“治理”之英词为“governance”，牛津大学出版社的通识读本系列中亦有《Governance》一册，执笔的柏克莱加州大学政治系教授Mark Bevir指出，1980年代起“governance”一词成为常见。据其定义，“governance”指“所有管治的过程，不论是政府、市场、网络之管治，不论是对家庭、部落、正式或非正式组织、地区之管治，不论是藉法律、规范、武力或语言之管治。”

“治理”不只制度或政策

显然易见，“治理”之意宽广，不只是狭义、日常理解之政府运作。例如经济合作暨发展组织出版的《Governance in China》，便包含了公共服务、反贪腐、公共财政、市场规管、农业政策等章节。“治理”甚至不只局限于政府，非政府组织和商业机构之运作亦涉及“治理”。

习近平上任后，便在以“全面深化改革”为主题的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，提及政府、财政、社会等多方面之治理。“治理”一词有如习近平的关键词，包括中央政府2014年出版的习近平讲稿合集亦以《习近平谈治国理政》为名，并取“governance”英译“治国理政”一词。他在以“治大国若烹小鲜”为题的谈话中，提及治理中国的工作包括“老百姓的衣食住行，社会的日常运行，国家机器的正常运转，执政党的建设管理”，可见范围之广。

理论上，治理体系及治理能力可分而论之。治理体系包括完善法制、政府管理制度、社会制度等，着重制度；治理能力包括政策执行、管治效能等，侧重表现。但实际上，两者其实二而为一，密不可分。徒有制度及法制，但人员训练、执行监督等未能完善的话，治理能力无从谈起。亦因为此，中国政府推动的不只是“治理体系现代化”，或“治理能力现代化”，而是“治理体系及治理能力现代化”。继工业、农业、国防及科学技术现代化后，“治理”作为中国的第五个现代化，亦是一个摆脱人治色彩，透过制度化、政策化等方式改进国家管治之重要阶段。

第五个现代化——中国之治

须注意，此“现代化”绝非“西化”。事实上，每个民族或国家均有其独特之历史轨迹，然后才发展出包括政治制度在内的治理体系，本末不能倒置。即便我们以“民主政体”来指涉欧美国家，也只是简化及方便之词，实际上美国的总统制、法国的半总统制、英国的西敏制、德国的议会制等，全部皆有其独特之处，由历史及社会脉络衍生而来。甚至乎好像是普世价值的“法治”，英国、美国、德国等之具体模式也各异。故此，中国所走的治理现代化之路，虽会参考外国经验，但并不可能将某些治理模式复制了事。若不明白此点，我们便不会明白为何中国官媒形容此为“中国之治”——治理体系及治理能力现代化作为中国的第五个现代化，以发展出适用于中国的良好管治为总体愿景。

当掌握了“治理”及“现代化”之理解，我们才能明白四中全会所指“坚持和完善‘一国两制’制度体系”的意思为何。从“治理”理念来看，“一国两制”只为中国管治香港的大原则、大方向，惟其如何化作制度并实践，便考验“治理”。诚然，《中英联合声明》及《基本法》早已为“一国两制”规划蓝本，但正如治理体系与能力不能割裂二分，即使基本制度已设定，亦不代表其治理能力已臻完善。“一国两制”的实践过程中，中央政府必然会时刻检视制度与执行之落差，体系与能力之关系，便提出改善之法。而由于香港作为特别行政区，在中国此主权国家下享有高度自治、港人治港之特殊安排，“一国两制”的完善工作更是不可能“西化”，以为可以套用个别西方管治模式。我们必须针对“一国两制”之独特处境，完善香港之治理体系。

香港以往之政治讨论集中于民主政改，好像以为普选特首及立法会便能将大部分问题迎刃而解。稍为进步者或会进入政策之讨论，探讨如何从房屋政策、市场规管等方面，改善香港之治。但连中国政府也意识到“治大国若烹小鲜”，必须从治理体制及治理能力着手，全面完善政府、经济、社会等管治表现时，香港之规模相比起来既如弹丸之地，是否更应该有“烹小鲜”之精神，积极探索如何完善已原地踏步多时之治理模式，而非继续抱残守缺，自以为香港很了不起？