【解读四中】任免机制有何需要“完善”？

中共十九届四中全会公报提出要“坚持和完善‘一国两制’制度体系”、“严格依照宪法和基本法对香港特别行政区、澳门特别行政区实行管治”，其后人大常委香港基本法委员会主任沈春耀又称会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出了一系列相关工作任务和要求，当中包括了“完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制”。

要弄清楚这句话的意义，我们必须将它放在《决定》全文的脉络下进行理解，同时更不能把焦点过份放于特首选举问题。作为“健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度”的其中一项措施，“完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制”的目的是要“依法行使宪法和基本法赋予中央的各项权力”，这里头最重要的关键词应该是“完善”、“全面管治权”以及“依法行使”。

不完善之处在罢免高官

平情而论，香港基本法现存关于任免行政长官的机制较为完备，第45条规定了“行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命……产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”，并且在附件下详细列出《香港特别行政区行政长官的产生办法》。另外，第73条又规定立法会行使的职权之一是“指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职”，可以在经过委托终审法院首席法官组成委员会调查及由全体议员多数通过后“提出弹劾案，报请中央人民政府决定”罢免行政长官。

相比之下，更需要“完善”的是对于主要官员的任免安排。香港基本法第48条规定行政长官的职权之一为“提名并报请中央人民政府任命下列主要官员……建议中央人民政府免除上述官员职务”，但未指明中央能否不经其建议而直接罢免主要官员，再加上第15条又只说中央可以“任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员”，而澳门基本法对应条文却将“任命（appoint）”改作“任免（nomeia e exonera）”，相关条文因此曾被一些人误解成中央在基本法下只能任命而不能主动罢免香港主要官员，当中还包括了前中联办法律部部长、清华大学法学院院长王振民。

不过事实似乎并非如此。尽管基本法里没有明言中央可以主动罢免香港主要官员，可是国家宪法却提到“审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员”是国务院的职权，至于“决定特别行政区的设立及其制度”则是全国人大职权，可见宪法确实赋予了中央主动罢免香港主要官员的权力，而四中全会通过的《决定》无疑是要“依法行使”这一项权力，借此推动中央在香港行使它的“全面管治权”，并且填补前述香港基本法遗留的漏洞。

港官任后监督势成常态

随着任免香港主要官员一事提上议程，我们还须看到中央政府近年相当强调对领导班子的“任后监督”。过去几年各级人大、干部纷纷出现加强“任后监督”呼声，习近平于2017年十九大报告又将人大依法行使“任免权”、“监督权”二事并举，正正显示中央有意逐步完善与任免制度相关的监督机制；这种设计客观来看对提升管治能力无疑有积极作用，怀特（Leonard D. White）撰写的美国首部公共行政教科书《行政学概论》即指出了下级不受上级监督必然影响政府管理实效。考虑到近年香港高官问责制成效不彰，主要官员一直欠缺有效的评核与惩罚机制，这其实也证明了香港有需要进行同样改革。

早于2015年，全国港澳研究会副会长刘兆佳也指出：“中央和特区政府之间的权力关系仍有不少模糊之处，而在体现过程中又没有完备的制度可循”，故此推断中央未来将在制度化基础上落实对于主要官员的实质任命权和监督权。今日《决定》的方向可谓大致符合其预测，而他估计嗣后“关于主要官员在任命前的资格鉴定、上任后的工作考核和监督、中央与主要官员之间工作关系的建立、中央与主要官员接触的具体安排、中央对主要官员给予指导的方式、主要官员如何向中央汇报工作和回应中央的指导、是否需要建立中央官员和特区主要官员的‘对口’安排等事项都肯定会被加以研究和陆续付诸实施”。

近年香港泥足深陷于深层次结构矛盾，历届行政长官固然是脱不了责任，但他们手下一众不作为的司、局长难道可以置身事外？中央现在或许仍然对林郑月娥班子“高度信任”和“充分肯定”，但是正如一些舆论评论所指出的，中央从决定“完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制”那一刻起，便传递出了对香港官场不信任的讯息。现下既然中央极可能加强对于香港主要官员的“任后监督”，未来他们就更需要反省自己的管治心态，不能再抱着只服务既得利益者的狭隘目光，甚至是闹出一些丑闻拉高整个政权的管治成本，否则届时躲在行政长官身后也无法再帮助他们逃避责任。