【意大利乱局】民粹政党掀宪政危机　脱欧之路还会远吗？

作为其中一支曾夺世界杯的队伍，意大利缺席本届赛事已是一大憾事，但对于国内民众、以至全球观察家而言，目前意国的宪政危机远比失去参赛资格更为重要。意国总理来去匆匆，近十年已有五位总理走马上任，政治势力不断分裂，由一代花花公子贝卢斯科尼（Silvio Berlusconi）到真蒂洛尼（Paolo Gentiloni）所筹组的联合政府可见一斑。今次宪政危机不仅反映政治势力愈趋碎片化，更潜藏着一个至关重要的问题：两大民粹政党 — — 左翼五星运动（Five Star Movement）和右翼北方联盟（Lega Nord）联手组阁的“奇特”组合，会否把意大利送上“脱欧之路”？

意国例子非偶然　民粹成主流是世界大势

在不少观察家眼中，意国宪政危机的重要性，在于会否打开一扇破窗，令整个欧盟陷入分裂之路。早前，国际金融大鳄索罗斯 (George Soros)  在欧洲外交关系理事会（European Council of Foreign Relations）年会中，发表了一篇名为《如何拯救欧洲》的文章，指出欧盟内部正受反自由主义（Illiberalism）所威胁，并提出三个解决方案，以保欧盟这个“和平计划”可继续运行。

事实上，意国的政治困局，正是全世界对传统政客和建制内部不满的缩影。五星运动和北方联盟本为意识形态和政策倡议分歧极大（甚或矛盾）的政党，前者提倡直接民主、增加福利开支、绿色经济和反贪；后者支持减税、反移民及北面较富裕地区独立成国。但何解两者皆在大选中取得佳续，更有意筹组联合政府？（注）

注：意大利总统马塔雷拉（Sergio Mattarella）否决萨沃纳（Paolo Savona）的财长提名，组阁失败，或须重新举行大选。

虽说施政理念南辕北辙，但两党在选举策略上，皆触动到两大民众最关心的议题 — — 欧债危机后的紧缩政策和难民问题。为应付因过度借贷而爆发的金融危机，意国按欧盟和IMF要求推行紧缩政策，大幅削减政府开支，严重影响基层民众生计。更重要的是，推行紧缩政策后，意国经济可谓毫无起息，GDP总量由2008年的2.39万亿元，下跌至1.86万亿元，而失业率仍徘徊于11％（2016年世界银行数据）。简单而言，即是“愈紧缩、愈穷困”，故可见倡议基本收入的五星运动可在拿坡里（Naples）、巴勒摩（Palermo）和卡利亚里（Cagliari）等较落后南部地区有广泛支持。

不过，在北部较受欢迎的北方联盟则是另一个故事。北方联盟主席萨尔维尼（Matteo Salvini）大打反移民牌，情况一如法国极右领袖马琳勒庞（Marine Le Pen）和匈牙利总理奥班（Viktor Orbán）的选举策略。自欧洲难民危机爆发，由于意大利（和希腊）处于地中海入口，不少非洲和中东的难民取道两国登陆，故意国国内的寻求庇护者远较大部分欧盟国家多（还未计算非法入境者）。然而，民众不满救济难民所带来的福利开支和社会问题，正是北方联盟的反移民政策能吸引广大民众支持的原因。

须知，此剧本并非首次出现。在意国大选前，不论是德国、法国、比利时、波兰、匈牙利，还是欧债危机肇始时的希腊，民粹领袖的支持度节节上升，是因广大民众已对传统政党和建制政客信心尽失，无法解决积弱已久的社会问题和欧盟双边关系，令民望将希望投放到极端政党，望激进政策可带来改变。尽管多国情况不尽相同，但疑欧派和民粹领袖走入主流已是不争事实。问题是，欧盟应如何回应疑欧派，以保意国不会被民粹领袖骑劫，引领上脱欧之路呢？

民粹兴起是政策使然　政策改革不可是铁板一块

平情而论，民粹领袖所开的空头支票的确可打动选民，但欧盟在政策上的误判，才是极端政党支持度上涨的底因。目前，欧盟内部债台高筑（按政府债占GDP比率）的国家不只有意国（132%），还有希腊（180.8%）、葡萄牙（130.1%）、塞浦路斯（107.1%）和比利时（105.7%）等国（欧洲统计局，2016）。按欧盟要求意国和希腊执行的紧缩政策效用来看，一旦债务危机重临，其效果很大机会是适得其反。

按欧盟的逻辑，债台高筑的国家可透过紧缩政策，减低政府开支，提升经济竞争力，以重建所谓的“投资者信心”，解决债务问题。不过，此等奥地利经济学派的想法，忽略了三大副作用：一，在紧缩政策下，政府削减福利开支，以减轻政府在资源再分配的重要性，此举往往对基层的打击远大于富者（按比例而言），加剧贫富差距，令基层产生为银行家买单之感；第二，紧缩政策长期或会重建投资者信心，但必先经历阵痛过程，情况一如民众预期经济下行将临，须节省开支，积谷防饥，反过来令整个经济陷入通缩的恶性循环；第三，以欧盟经济体的关联性而言，一国削减开支定必会产生涟漪效应，间接冲击其他经济体，即是把问题“出口”到他国。

此外，早年签定的欧盟法律《都柏林公约》（Dublin Convention），同为意国的政治危机埋下伏笔。目前欧盟难民分配机制“有趣”之处，在于《公约》规定寻求庇护者，只能向第一个踏足的签约国提出庇护申请，而该国则有责任审核并提供基本生活所需。换言之，当众多欧盟国家不愿为意国或希腊分担责任，自然引起民众的疑欧情绪。

意大利的宪制危机表面上是紧缩政策和难民问题的后遗症，但根本原因应落在欧盟政策上。政治上，欧盟作为超主权实体，本须协调各国矛盾，但奈何欧盟的政策不单没有顾及成员国之间发展差异，以划一标准去规管成员国（如财政赤字占GDP不可超越3%），加上无法预视的难民危机爆发，才会衍生出各国反自由主义（Illiberalism）兴起的思潮。

目前，要判定意大利会否踏上脱欧之路仍是言之尚早，但意国的宪制危机，正正给予欧盟警示作用，说明民粹主义当道并非无缘无故，而是刻板和欠缺弹性的政策所致。解决问题之道，在于欧盟能否采用前沿思维，重新审视各国发展差异，按个别“国情”制定政策，化解分歧。反之，若欧盟续以当前的机制处理成员国之间的矛盾，意国的宪政危机肯定不会是最后一次，而索罗斯最担心的一天亦会逐渐迫近。