于品海｜什么是当家人？

这是中央港澳办主任夏宝龙对香港行政长官和政府的定位。在“当家人”以外，还强调他们是“第一责任人”。根据内地政治伦理，中央对下属行政机构重复提醒其角色，通常是认为下属官员或机构没能很好完成任务和责任，甚至没有搞懂自己的角色，所以反复提醒其职责。“当家”是北方用语，是一家之主的俗称，除了适用于家庭，也可以是团伙或机构的话事人，小说中提到的“当家人”或“帮主”都与当家相关，“大当家”就是最高领导。第一责任人则是负责完成任务的首领。将“当家人”和“第一责任人”结合来用，夏宝龙是提示香港行政长官和政府，香港转型能否成功是评价他们的标准。

毛泽东在中共六届六中全会上提出了“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。这是中共组织发展的里程碑，很多人认为中共革命和治国理政的成功与它的组织文化有关系。中共的干部等同香港的官员和公务员群体。香港一直没有完成《基本法》23条立法，过往负责这项工作的“当家人”显然没有当好家。这一任行政长官完成了立法工作，说明他是当家的。但23条立法是由乱到治的任务，而夏宝龙最近提出当家责任，是针对由治及兴，说明他不希望看到“当家人”无法完成拼经济促民生这个关键任务的情况。

领导香港发展是首要工作

香港的当家人不好当，由于吹嘘了民主多年，有人误以为香港是三权分立。无论是当年制定“积极不干预”的港英政府，还是精英阶层跟着鼓吹香港是“小政府大市场”，都将香港政府，包括行政长官的工作狭隘地定义为“服务”社会，削弱领导经济社会发展的当家人角色。服务是必须的，但领导香港发展才是行政长官的首要工作，公务员则是配合行政长官的执行团队。港英政府时期，英国委派的总督是绝对的大当家，它代表英国政府，在香港所有事务上拥有绝对权力。由于它是殖民地式治理，服务对象自然是英国的利益和主导香港经济的资本。

稍微对香港历史有认识的都知道，回归之前，差不多所有行业都是英国资本控制。由于本地企业家的努力，港资渐次取代它们。九龙仓和会德丰成为包玉刚的家族生意，和记黄埔成为李嘉诚的子公司，差点连香港置地都收归麾下。怡和集团在回归前迁册百慕达，今天已经低调得多，汇丰银行更是将总部搬到英国。中资在回归前后开始在香港市场活跃，外资在香港的地位依然稳固，形成了四大资本在香港鼎足而立的政治经济格局。中央政府在回归之后采取井水不犯河水政策，对权力格局没有进行检讨，四股力量根据资本规律被动合流，多届政府缺乏警觉，形成行政长官和政府在经济发展中的缺位。

香港的当家人当然是香港政府和行政长官，但为什么他们即使处于弱势仍毫不感到被动，甚至需要中央政府提醒？对自身角色缺乏警觉可能出于两个原因，一方面认为不需要做这么多工作，因而不需要这些权力，“小政府大市场”观念就是因此形成的；另一方面是承担工作的人缺乏前瞻意识，以为被委派的工作已经做得不错，意识不到还有更多更大的任务。据闻香港的官员们更多是前一种理解，也有官员认为香港的制度本就规范了政府的工作范围，发展经济从来不是政府的工作，自由市场自然会发挥功能，不需要操心，更不认为产业政策是有效的，自然不会视其为责任。中央持有相反的观念，它深信2019年的骚乱证明香港有很多事情未做，所以提醒香港谁是当家人。

主动担当才能消除误解

如果行政长官和政府不是当家人，谁是？《经济学人》曾经认为香港是裙带资本主义，它是由大资本主导，这个群体很小，相互包庇，主导香港社会资源分配。如果自由市场经济退化为放任经济，它必然是大资本主导，政府的权威自然要退让，甚至异化为裙带资本主义的“阿婶”。我相信这绝不会是行政长官的想法，更不会是中央的规划。既然如此，行政长官应该尽快消灭这种误解，让《经济学人》等不会再有这样的误会。无论是在内地的社会主义制度还是新加坡的资本主义制度，都不会有人认为它们的政府不是当家人。既然行政长官和香港政府多次被提醒要勇于承担当家人角色，那就应该“敢于担当、善作善成”。

有人认为行政长官领导的行政团队只是当家人之一，还有立法会。这种理解同样存在误会。港英政府在回归前大幅改组立法会和行政部门，为回归后的香港政制匆忙做预设，权力结构短短几年内对立法会倾斜，有人甚至宣扬香港是“三权分立”。问题是，究竟是哪一次立法或制度改革将行政主导改为“三权分立”？至少《基本法》和中英联合声明没有讲过，英国人也没有如此宣示。直选议席的数量和比例虽然是几十年来政治争执议题，但无论它如何调整，都不至于改变行政主导制，立法会至今都没有对政治体制与政府运作提出立法动议的权力，如何可能是“三权分立”？

根据《基本法》，行政长官是公务员之首，有人因而误会行政长官与公务员是一体的。 在英国，执政党委任的首相统领公务员队伍落实施政，但他不是公务员。回归之后，主要官员都是中央委任，董建华先生将司局长调整为问责制，不再属于公务员序列，而行政长官和司局长是统领公务员的“首相”、“内阁”，其职责包括对失职失责的官员和公务员问责，在严重情况下，中央政府还会对行政长官问责。简单说，行政长官是公务员团队的当家人，但公务员不分享他的权力，如果公务员不履职履责，作为第一责任人的行政长官必须对其问责，他本人也必然要承担相应责任。

中央非常重视政府的权威和人民的信任，官员被问责下台的情况很普遍，问责制实至名归。相反，香港的问责制显得名不副实，没有人相信过去二十多年没有官员需要为失职问责，但受罚官员寥寥可数。香港公务员团队总体来说是专业的，但几十年的考验同时证明，这个队伍在时代转型的挑战面前进退失据，甚至是难以适应。不然，国家主席习近平不需要就香港施政提出两个“破”，夏宝龙主任也不需要重复它，包括提出告别㓥房，提醒香港行政长官和政府是当家人和第一责任人。

香港公务员团队曾经是举世赞誉的优秀队伍，为什么今天却被各方批评，甚至需要中央政府多次提醒？道理很简单，辉煌的成就不必然是永恒的，乾隆皇帝为之自豪的鼎盛帝国在他死后几十年便身处鸦片战争的战败中。香港曾经是新加坡和深圳的榜样，现在被别人大幅超越，这是大家有目共睹的，就像美国曾经是叱咤风云的单一超级大国，今天却负债累累，反过来，曾经身处百年耻辱的中国今天在多个领域世界领先，没有人再说它是东亚病夫，在中国面前，美国甚至有些相形见绌。

香港如果不明白自己为什么落后于人，那才是让人难以理解的。夏宝龙主任所说的当家人和第一责任人已经是“画公仔画出肠”，但听说依然有些治港者无动于衷。《香港01》多次提出香港要推动“两破两立”，两个“破”是指习近平主席提出香港要“破除利益固化藩篱”、“破解经济社会发展中的深层次矛盾和问题”；两个“立”首先是明确香港是行政主导，它不是裙带资本主导，行政长官不与立法会实行分权制，行政长官作为当家人不等同政府是公务员所领导；其次是政府重夺土地供应主导权，为香港转型打开缺口和奠定基础，卸下香港经济民生的巨大包袱。没有第一个“立”就难以将当家人和第一责任人的意思和任务说明白。

是时候立“行政长官法”

中央政府多次指出香港是行政主导，但大家好像听不懂它的意思，如何落实就更是众说纷纭。就像“一国两制”，大家看似都清楚，事实上不同人却有不同解读。作为一个高度法治社会，既然政治上确立了行政主导体制，就应该为香港制定“行政长官法”。什么是“行政长官法”？它是确立行政长官作为当家人和第一责任人的法律文件，为行政长官如何向中央政府和香港社会负责，如何统领公务员履职施政，如何委托立法会完成相关施政的立法工作，如何领导香港经济和民生发展，如何应对来自于外部环境的所有挑战，以及如何完成中央交付的其他任务作出法律说明，类似于23条立法明确香港保障国家安全的工作。

香港现行法律并非没有对行政长官的职权作出规定，《基本法》48条便列明了行政长官行使的13项职权，但正如一些法律专家指出，这些职权“处于杂乱无章的状态”，需要清晰化、逻辑化、体系化。从回归以来历届政府都或多或少经历了无论是行政长官本身与政府决策层、公务员团队还是不同社会群体，因对行政长官权责缺乏明确认知，甚至蓄意扭曲而形成的政治张力及由此造成的施政失效。行政长官如何与中央政府沟通、协作，中央如何落实“调查研究、统筹协调、督促落实”的职责，行政长官如何支持中央这些工作，都应该是“行政长官法”的关注领域。

香港今天的治理制度跟港英时期有很多相似之处。以行政主导而言，回归前后没有多少分别，但在制度和权力机制上截然不同。香港今天实行的是港人治港高度自治，香港人出任行政长官，港英时期是英国政府委任港督，连财政司长和警务署长都是英国派来，英国政府决定香港的大政方针，不需要通过立法来确立行政主导。然而，中央政府在恢复行使主权之后，将外交和国防之外的权力都赋予香港，却没有为两种治理体系的转型提供法律和制度支撑，以致出现各种思想混乱，甚至将“高度自治”逐步理解为“自决”，以致发生“港独”的荒唐。

回归后的香港虽然是“五十年不变”，但它不是港英时期政治体制的延续，不可能是一句“高度自治”就可以将问题解决。事实已经证明，无论是一国两制、高度自治、全面管治权都会不断发展，应该通过各样的立法来完善它。“行政长官法”是行政长官作为当家人和第一责任人的最佳说明，也是香港社会完全接受行政主导的最佳路径，在立法过程中让社会对行政主导体制建立统一认识。就像“国家安全法”，它既是香港承担国家安全的法律，立法过程也是香港人认识国家安全的有益手段。

没有人会怀疑行政长官不是香港的当家人，我们也期待他扛起这头家，但有多少人明白当家人应该做什么？一旦落实到具体议题或行政决策就更容易产生歧义。如何应对与西九文化区相关的财政问题，如何在的士和网约车之间寻找平衡，避免冲突演变为更严重骚乱，如何应对港人大量北上消费产生的经济压力？在所有相关议题上，当家人的任务、责任、权力是什么，当家人在产业转型和与内地融合上还有什么具体工作，香港是时候全面和深刻探讨才能完善当家人的工作。