【香港公民．倡议（二）】外国人可投票、参选、享福利　公平吗？

在香港生活，持“永久性居民”身分已能享有大部分权利。对于一般人而言，除了旅行之时，甚少考虑自己是什么地方的“公民”。不过，“公民”与“居民”并非相同的概念，在外国，两者可享有的权利不尽相同。但基于历史原因，香港并没有建立清晰的公民制度；若能确立香港公民身分，当可给予“香港人”一个更清晰和合理的定义，亦可区别“公民”与“居民”该享有的权利和义务。

【香港公民．倡议】专题
一、谁是“香港人”？　永久性居民就是吗？
二、外国人可投票、参选、享福利　公平吗？
三、告别双重国籍　做个真正香港人

公民权争论已久　时势早已不同

以外国一般情况为例，通常只有“公民”才享参选、投票等政治权力，“居民”则不然。至于香港的情况若何？按《基本法》，特首、政府主要官员、行政会议成员等要职，均必须由“香港永久性居民中没有外国居留权的中国公民”担任。然而，除此规限之外，所有非中国籍的香港永久性居民仍享有不少政治权力：他们可以投票，甚至可以参选立法会12个功能组别的议席。

可持外国籍的立法会功能组别议席：

法律界
会计界
工程界
建筑、测量及都市规划界
地产及建造界
旅游界
商界〈第一）
工业界（第一）
金融界
金融服务界
进出口界
保险界

《基本法》第二十六条指“永久性居民依法享有选举权与被选举权”；而按现时政策，要“依法”登记为地区选民，尚须“通常在香港居住”。

早在1980年代末《基本法》草拟期间，草委讨论第二十六条时，就曾为非中国籍的永久性居民能否享有政治权利，展开过一轮辩论。有论者认为，“居住权”与“公民权”并不相同，故此只应让持中国国籍者（或是“中国人”）享有选举权和被选举权；然而，亦有草委提出了几点反驳，认为所有“永久性居民”皆应享有政治权利：

执行上有困难：有人可能无护照，亦有人有双重国籍；
惧怕人才进一步流失：当时有不少人专业人士对将来感徬徨，已入籍他国。如果不让他们投票，恐怕会进一步令人才流失；
香港是国际化都市，应容许不同人参与管治。

然而，这些反对理由不尽合理。香港永久性居民身分并非国籍，而法律上亦容许永久性居民兼有外国国籍和居住权，直白一点来说，这些人有移居他处的“逃生门”，对香港所须负起的责任，自然与其他只能以香港为家的人不一样。赋予这些人政治权力，变相就是容许这些已表示效忠其他国家的人，有权影响香港发展和前途，亦是对其他人不公。香港政制改革的最终目标是达至特首和立法会双普选，可以说，投票权只会变得愈来愈重要，相关问题亦只会愈来愈值得重视。

放眼世界，大部分国家或地区的重要政治选举，例如总统、国会、市长选举等，都只容许公民参选和投票，草委以香港是国际化都市作理据，并无说服力。例如美国的纽约市，国际化程度比香港有过之而无不久，但要登记成为纽约市选民，除要是纽约市居民，还必须是美国公民。而其他自治地区，也不见得就会放宽投票权予所有居民。例如英属直布罗陀，也只有居民中的英国公民、英联邦其他国家公民或欧盟国家公民才能登记成为选民。再者，香港回归已逾二十年，当年社会对将来的徬徨不安感早已消失，继续以“权宜之计”治港，并不合理。

总之，“居住权”与“公民权”两者不应重叠，有志于参加香港政治选举、希望行使其权利来影响香港发展的人，理应成为“公民”；而不希望放弃原有国籍的香港居民（必须注意，中国不承认双重国籍，相关分析详见下篇），固然可以继续居住，但不应该拥有投票权这种重要的政治权利。

以“公民”为基础的制度

香港也不是完全没有“公民”这种身分。根据《基本法》，所有具中国血统的香港居民，在回归后都成为中国公民（即拥有中国国籍）；尽管如此，香港却未有建立以“公民”身分为基础的政治和社会制度。可以说，香港现时的政治社会制度是以“居民”为中心的“居民本位”制度——一个人在香港能享有多大的权利与义务，最大程度取决于他是否“永久性居民”。但如上所述，“居民”与“公民”不尽相同，故此有需要修正“居民本位”制度，改立以“公民为本”的制度，并建构“公民—永久居民—居民”三级的公民制度。

政治方面，应该只有公民才能有选举权与被选举权，而不是让所有永久性居民皆能投票和参选立法会某些议席。至于服务地区的区议会，其决策影响范围有限，是否可以开放予所有永久性居民参选与投票，则有商讨空间。事实上，某些国家也会让非公民的居民参与地区事务和投票，例如英国、北欧国家的地区议会便开放予欧盟公民投票。

另外，现时《基本法》只规定主要官员必须由“香港永久性居民中没有外国居留权的中国公民”担任，但政府中不少高级人员（例如副局长），在政策决策过程中亦扮演重要角色，但现时并无明文规定他们必须是中国籍（梁振英任特首时要求副局长没有外国国籍，但仅是“个人要求”，法无明文）。确立香港公民身分后，便可将国籍限制扩充至较高级的政府人员。

福利方面，基本社会保障，如失业救济、长者生活津贴、公共医疗服务等应该开放予所有永久性居民。然而，完整而全面的社会保障则并不一定让所有永久性居民享有，例如新加坡的公民便享有比永久性居民更多的福利，包括可以购买公营资助房屋、医疗和教育的费用更低等。香港近年社会正热烈讨论的退休保障议题，便值得放在公民制度的框架下讨论。

区分公民与居民的权利与义务，或许会让人感到是歧视和制造隔阂。然而，两种身分负起的责任本来就不一样，自然应享有不同权利。非公民者可能有其他地方的国籍，他们不单有“逃生门”，而且也理应效忠他国，容易产生利益冲突；假若他们与公民拥有相等的权力，反而对公民不公。要避免“歧视”，只须做到一点即可，就是设立合理而公正的标准（例如须遵守《中国国籍法》，放弃外国国籍），让有意且合乎资格者顺利取得香港公民身分。届时，“公民—永久居民—居民”的三层架构便告成立。

只要合乎《中国国籍法》所列明条件（三者其中之一），香港居民想加入中国籍：

中国人的近亲属；
定居在中国（包括香港）；
或有其他正当理由

入境事务处所列考虑因素：

申请人是否为享有香港居留权的中国公民的近亲属
申请人是否享有香港居留权
申请人是否在香港有惯常住所
申请人家庭的主要成员（配偶及未成年子女）是否在香港
申请人是否有合理的收入以维持自己及其家人的生活
申请人是否已按照法律缴税
申请人是否有良好品行及精神健全
申请人是否有足够的中文程度
申请人是否会在获得批准加入中国国籍后继续在香港居住
申请人是否有其他正当理由支持其申请加入中国国籍

或许有人觉得，如果只是想避免双重国籍者投票，其实只须修订法例，列明只有“香港永久性居民中的中国居民”才可有投票权便可，无须大废周章去创立一个新的“香港公民”概念。这样看似比较简单，但其实并没有解决“公民”与“居民”不分的问题。建立“香港公民”身分，可以从宪制上区分出“公民”与“居民”，为两者的待遇差别提供宪政基础。政府现时一些福利政策，会设有一些额外条件，如长生津要求申请人成为居民至少七年；2013年的“综援司法覆核案”，终院的裁决便说明这类要求有可能违反《基本法》三十六条“香港居民有依法享受社会福利的权利”。由此看来，单纯修改选民登记或参选资格，无法从根本处修正宪制缺陷。考虑到将来社会尚可能在不同范围（选举权与被选举权以外者）划分两者不同的义务和权利（如前文提及的全民退休保障）立“香港公民”便是必须创造的新身分，以免遭司法覆核。

创立“香港公民”虽然重要，但不少人觉得“香港不是国家”，进而怀疑香港人是否可以拥有“香港公民”身分。“香港公民”身分具体应该如何建立，请参考下一篇文章，〈【香港公民．倡议（三）】告别双重国籍　做个真正香港人〉。

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