【香港公民．倡议（三）】告别双重国籍　做个真正香港人！

建立香港公民制度，可以令“香港人”的定义更为清晰，也可区分“公民”与“居民”的义务权利。不过，要创立“香港公民”身分，有一些法律问题与概念需要处理、厘清，其中最常见的问题是，香港不是国家，只是中国的一个地区，能否拥有自己的“公民”身分？然而，正如上篇文章所言，公民身分与国籍并非绑定，“香港公民”可以同时是中国籍，亦即“中国香港公民”。只要能处理好法律上的问题，创立香港公民身分、订立“公民—永久居民—居民”三级制的公民制度，并非不可能。

【香港公民．倡议】专题
一、谁是“香港人”？　永久性居民就是吗？
二、外国人可投票、参选、享福利　公平吗？
三、告别双重国籍　做个真正香港人

既是香港公民、亦是中国公民

诚如基本法草委所言，“公民”身分常与“国籍”挂勾，因此很多论者从根本上否定香港可以拥有自身的公民身分。然而放眼国际，有不少例子说明地方的“公民”与其本国“国籍”之间并无冲突。例如美属波多黎各，便有“一个国籍，两个公民身份”的情况——波多黎各人拥美国国籍，同时是美国公民和波多黎各公民。即使在美国联邦之内，国籍与公民身分也非完全相等︰美国人除了是拥有“美国国籍”的“美国公民”，他们同时也是其所属州份的公民（如“加州公民”）。不同州份公民可能有着不同的权利与义务，但这与他们作为“美国公民”或拥有“美国国籍”并没有冲突。

由是观之，虽然国籍与公民身分有着非常密切的关系，但我们不必将两者完全等同，“香港公民”一样可以同时具中国国籍，与“中国公民”此身分重叠。原则上，“香港公民”可以开放予所有在港定居的中国籍居民申请，成为“中国公民”以外的附加身分，故香港公民并非新的国籍，反之，那是一种在中国籍框架下的身分。

当然，要创立“香港公民”身分，必须修改《基本法》的结构，加入公民定义的部分，并重新界定公民与居民各自拥有的权利与义务，其中第三章“居民的基本权利和义务”更是首当其冲：

例子一：第二十四条
原文︰香港特别行政区居民，简称香港居民，包括永久性居民和非永久性居民。
须新增“香港公民”的定义，并阐明“公民”与“居民”的区别和关系。

例子二：第二十六条
原文：香港特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权。
要改变香港投票制度不以“公民”而以“居民”为本的做法，必须修改此条文。

例子三：第三十六条
原文：香港居民有依法享受社会福利的权利。劳工的福利待遇和退休保障受法律保护。
2013年“综援司法覆核案”，终院裁定居港满七年方可申领综援的条件违反《基本法》，其中第三十六条便是法官的其中一条考虑条文。故此，要区分公民与居民可享的福利，便须处理此条文。

检讨是否继续纵容“双重国籍”

建立公民身分的同时，尚有另一个敏感的议题应该一并讨论，那就是“双重国籍”问题。《中国国籍法》第三条列明，“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍”，而《国籍法》作为全国性法律，亦经《基本法》附件三应用于香港。不过，虽然《中国国籍法》在香港适用，但两地在处理双重国籍的问题上，具体措施却非常不同。

在内地，当局只容许“一人一国籍”。《国籍法》第九条列明，“定居外国的中国公民 ，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍”；至于第九条以外的情况，例如有外国国籍但并非定居外国，原则上持有双重国籍者，必须在中国籍与他国籍之间作选择，是以内地间或有新闻报道政府严打双重国籍，公安局一旦查出个人持有双重国籍（例如移居、持有外国护照出入境等），而当事人不主动放弃外国国籍，政府便会注销其中国国籍和户口。

但在香港，双重国籍却有相当多灰色地带。《基本法》文件十五第二项指，香港居民中的中国公民，即使通过“居英权计划”而拥有“英国公民”身分，在香港内亦不被承认；第四项又指拥有其他国家居留权的人，亦不能于香港享有领事保护权。但文件十五并没有列明“不承认双重国籍”是否就如《国籍法》第九条所言，会令持双重国籍兼定居于外国的香港永久性居民自动丧失中国国籍。在现实中，中国裔香港居民在九七后自动成为中国公民，这些人当中不少原本已拥有外国国籍；而由于外国国籍是自愿申报，故除非该人有意参选立法会或是担任政府要职，否则政府很少检查；即便得知，亦不会注销其中国国籍，这等同默许了中国裔香港居民拥有双重国籍。

《基本法》没有直接言及双重国籍问题，文件十五第四项中也只提及香港居民中拥有“外国居留权”的中国公民，而没有直接提到“外国国籍”。坊间一直知道双重国籍是灰色地带，但却没有任何有说服力的统计数字，故到底有多少人持双重国籍，实在无从论断。

假如要建立香港公民制度，香港政府必须重新检视对待双重国籍的态度。拥有双重国籍者存在双重效忠问题，亦有“逃生门”，让他们参与投票选举，的确有利益冲突。虽然有人认为在全球化时代，持有双重甚至多重国籍能方便他们于世界各地发展，然而，这说法并不足以合理化双重国籍的现象。不少国家都设有非公民的居民身分，故此，若只是为了方便工作或交流，可以选择成为当地居民，而不一定要成为公民。如果基于个人考虑而不愿意放弃外国籍，则可以放弃申请成为香港公民。

此外，默认双重国籍，亦造成制度上的不公。前文指出，中国裔香港居民有拥有双重国籍的灰色地带；然而，非中国裔居民想申领特区护照时，却又必须根据《中国国籍法》先放弃其本来国籍。这种歧视非中国裔的情况，必须检讨。

当然，在现实中，除了依靠个人申报外，政府难以清查个人是否有多国国籍。假如逐一核对每个“香港公民”申请者是否拥有双重国籍，行政成本显然甚高，难以执行。但即使如此，立法时亦应该从严，例如订明拥有双重国籍者或会失去香港公民的身分，“香港公民”申请人亦须签署法定声明，表明只有中国籍，违者等同“发假誓”，属刑事罪行；政府亦可定期抽选一些长期离港人士，跟进他们是否已入籍他国。

总括而言，建立香港公民并非不可能，而是是否有决心重整公民制度的问题。“香港公民”身分其实与国籍并没有冲突，不涉及主权问题。而且，当初在草拟《基本法》过程中考虑将“市民”取代“公民”的因素已不再，修改《基本法》只是为了填补制度上的盲点。建立公民制度并非排外思想，而是为了重新厘定与区分“公民”与“居民”各自的权利与义务。

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