【专营巴士．倡议（二）】巴士问题无限轮回　欲破困局　还靠竞争

巴士服务是本港的重要公共服务，政府将之交予私人公司营运，美其名是借市场力量确保服务质素，但代价却是员工待遇欠佳（例如设14小时特别更），以及车费只加不减；再者，巴士专营权入场门槛甚高，难出现竞争者挑战现存公司，所谓市场力量是否存在也成疑问。要改变局面，关键是让政府的有形之手参与巴士服务的营运。当然，现时政府也会过问巴士车费与路线，但单是如此显然不够。要彻底根治问题，政府应该降低竞投巴士专营权的门槛，鼓励竞争，引入真正的市场力量，促成进步，但同时要有补贴的预备，勿让营运效益建基于大众血汗。

【专营巴士．倡议】专题
一、私企管公用事业　车长罢驶难解业界死结
二、巴士问题无限轮回　欲破困局　还靠竞争

公共服务（包括医疗、教育、交通等）面向大众，其本质上的存在意义不应在于谋利，服务的价格必须是大众所能负担，即使是免费亦无不可（例如图书馆）；政府间或开放相关领域予私人企业经营，也只是为了借助市场力量来改善服务，或维持其可持续性。若一项由私人企业提供的公共服务与这原则脱轨，为了盈利而为大众带来诸多不便，甚至不公，政府便有责任重新审视制度。现在亟需改革的，便是巴士的专营权制度。

前一篇文章指出，本港的巴士公司盈利有限，所以不愿投放资源改善服务及员工待遇；但假若增加车费，则恐怕又令市民怨声载道。这种两难局面，实源于巴士明明是服务大众、事关公众利益的业务，但却由私营企业自资管理。要突破困局，理论上有三个思考方向，包括︰一、政府直接提供补贴；二、将巴士服务收归公营；三、参考伦敦与新加坡的“公私合营”制。何者才是香港的出路？我们不妨逐一分析。

直接补贴？　等同明益私企

现时政府对于巴士公司的资金援助，有豁免与补贴两途。就豁免而言，根据《汽车（首次登记税）条例》，专营巴士和用来培训司机的巴士均可豁免首次登记税；此外，在长者票价优惠计划下，巴士公司可获豁免车辆牌照费。补贴方面，同样基于长者票价优惠计划，巴士公司可获发还租用政府土地的租金。在2015及2016件，政府为这三个项目合共向各间巴士公司豁免及补贴了8亿8,600万元。

有见及此，巴士业职工会联盟去年就曾建议政府扩大补贴计划，以公帑帮助巴士公司改善车长待遇，包括加薪及减少工作时数。巴士司机的待遇固然有必要大幅改善（所谓的“14小时特别更”，根本不合情理），但若政府再对巴士公司提供更多资金援助，即使订明用途是要用来降低车费及改善员工待遇，其本质依然是直接补贴私人公司；本来这也不是大问题，不过，政府补贴将使巴士公司的营运难度大幅下降，加上现行的专营权制度本就缺乏竞争，届时巴士公司将更没改善服务的诱因，很可能变得收费便宜但服务差劣，相信这不是港人想要的巴士服务。

收归公营？　欠缺进步动力与能力

既然私营巴士问题多，补贴又不合宜，那么直接收归公营又如何？将公共服务收归公营，就理念而言是一个可行的做法，事实上，不少地方都会提供公营的交通服务；然而，若现在忽然将巴士服务收归公营，将不得不面对人力资源不足的问题。香港政府已多年没有直接营运公共交通服务，要政府（或者新成立的公营机构）经营业务，不易适应；此外，可以想见，原来的巴士公司管理层也未必愿意“屈就”加入公营机构或政府，故当局能否在短期内物色具足够专门知识的人才，实是一大疑问。

即使政府对新工作极速上手，但公营业务毕竟不是以营利为目标，长远而言容易出现堕性，只求满足市民基本要求，欠缺精益求精的动力，不能适应市场变化，这也不是理想的情况。

新加坡与伦敦经验　集公与私之所长

维持现状不行，直接补贴不行，收归公营也不行，还剩下什么方案？答案显而易见，就是一套混合公私营好处的制度。

新加坡的巴士服务本来是由私人公司提供，但新加坡政府认为私人公司所下的每个决策均须保证有利可图，这样无法妥善回应市民需求（一如香港情况），于是当局在2014年乘着两大主要巴士公司的营运牌照即将到期之际，筹划改变制度。最终，当地政府参考英国伦敦与澳大利亚珀斯的做法，在2016年将巴士营运制度过渡成“巴士合约模式”（Bus Contracting Model，简称BCM）。

在新制度下，政府收购了巴士公司的重要资产，包括车队、车厂、营运系统等，中标营办商可向政府租用，政府又会决定巴士路线，并将路线以捆绑形式（包含盈利较高与盈利较低的路线）交予巴士公司，一切车资收益将拨归政府，用以补贴管理所须，中标的公司则可获得议定的定额回报和广告收益，若公司表现良好，还可获得奖金，反之则扣钱。在此制度下，车队和车厂等重要资产都是由政府提供，入场门槛与投资风险均较香港做法为低，潜在竞争能促使营运者改进；此外，巴士公司的收入除定额回报外，还有广告收益和奖金，故具诱因提升服务质素。

新制运行后，新加坡政府一直赞扬成效良好，具体成果包括︰政府购置了更多巴士，能增加班次、缩短候车时间、改善车厢挤逼情况，而随着公司竞争更剧烈，彼此争聘车长，车长的待遇也得到改善。最大规模巴士公司新捷运（SBS Transit）的营运利润更是节节上升，由2013年的1,550万新加坡元（约9,200万港元）升至2017年的5,930万新加坡元（约3亿5,000万港元）。

这套BCM不是新加坡凭空发明，伦敦也有类似的制度。按伦敦的巴士招标制度，伦敦交通局的附属部门“伦敦巴士”（London Buses）负责订定路线、班次、车费，并保留收益，中标的巴士营运商可获得议定的定额报酬，最大分别在於伦敦不像新加坡般，由政府拥有车队与车厂。

前一篇文章指出，香港的巴士公司以牟利为目标，但其专营权稳如泰山，加上盈利少，因此没有诱因和能力改善服务质素。如此一来，若将新加坡的BCM移植至香港，是否就能解决问题？五间专营巴士公司的固定资产总值大概为100亿元，这是政府仿傚新加坡的最起码成本，若付出这笔钱可换来长治久安，解决恼人的巴士难题，可说非常划算。不过，世事并没有这么简单。

去芜存菁　新加坡制度可以再改善

所谓“借投标者竞争以提升营运质素及效率”，是一种冠冕堂皇的说法，在现实之中，提升营运“成本效益”的最简单做法，就是压低员工工资。若将新加坡模式直接移植至香港，其实就是一种变相的外判服务，而观乎香港政府恶名昭著的外判管理政策，很可能带来剥削。虽然政府的效率促进组一直提倡避免以“价低者得”为评标方法，但据该部门在2012年的调查，有约八成的政府部门表示，它们至少有80%的合约是批予入标价最低者。总之，香港政府一日不改变这样的外判制度，必然会带来更多剥削。

不过，需要强调的是，外判制度本身并没有错，错的是政府奉“价低者得”为金科玉律。效率促进组在2006年向不同政府部门进行大规模调查，得出外判制度的多项好处，包括︰

1. 政府部门与外判公司可各自集中资源，专注处理擅长的核心业务，提升效益；
2. 外判公司比政府拥有更多贴合市场需要的新技能与新技术；
3. 将业务交予专业的外判公司，可减低政府行政开支；
4. 外判公司不受制于繁琐的政府行政指引，更易满足市民需求。

简单而言，相较于政府部门“亲力亲为”，将工作交予外判公司，其效益会较高；事实上，私人公司办起事来，的确较政府部门具效率，相信这是社会共识。因此，政府大可以采用新加坡的BCM为新巴士制度骨干，将巴士服务交予专业的交通公司，同时藉降低入场门槛提升竞争，确保营运商具改善服务的诱因，但在招标过程中，政府应另加保障员工待遇的条款，以免营运商藉牺牲员工权益来压低经营成本，如此一来，当可兼取公私营运作的好处。此外，既然巴士营运商是收取定额报酬，车费收益拨归库房（不要小觑这笔钱，各间巴士公司的车费收益每年合计逾90亿元）、不以盈利为目标，巴士车费将大有下调空间，而这更可同时促使港铁减价——当然，最理想的情况是政府回购港铁，人人2元坐港铁。

政府须恒常补贴　那又如何？

凡此种种对员工与乘客的保障，以至经营亏本路线，均须政府补贴，而这将成为政府的恒常支出。本文一直强调，大众公共交通是一项重要的公共服务，政府对之作出恒常补贴，实为理所当然，新加坡更已预期在未来五年须为BCM计划补贴40亿新加坡元（约239亿港元）。

有些人或会因之而对改革有所警惕，就此，慎重诚为好事，但若从慎重而走向抗拒，便须反思一下这个问题︰为何我们总是习惯用市场逻辑思考公共行政问题、务求尽量压低政府开支，甚至不惜牺牲小市民的福祉？须知道，政府的其中一个存在价值在于分配资源，为大众提供力能负担的优质公共服务、同时不为此牺牲员工权益，是其根本责任。举例来说，假如政府将所有教育与医疗服务均交予私人公司经营，订价时须考虑公司回报率，同时容许公司压低前线服务提供者（例如医生、护士、教师）的待遇，市民又会否接受？

事实上，很多公共服务也得到政府补贴，医疗、教育、房屋、食水，不胜枚举，为何就不能接受大众化的公共交通服务，例如巴士，可得政府补贴？现时在一次分配的过程中，市场未能保证人人拥有合宜的工资、享受已发展都市应有的生活水平，政府在这时候加一把力，帮助市民负担基本公共服务开支、缓减一次分配不公的伤害，是为二次分配，这绝对是政府的责任与义务。

就公共服务而言，市场力量只会是手段，而非目的，其最大作用应在于驱使营运商改善服务，若未能达到这个目的，那么显然是制度设计出现了问题，必须改革。香港的巴士专营权制度衍生出种种弊病，而出路在于改行一种结合公私营长处的新制度。各间巴士公司的专营权将先后于2023至2027年届满，若政府有意改革，现在便是时候部署了。

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