【税制改革．观点】税基狭窄非致命　别借此加重大众税赋

“税基狭窄定出乱子”成了香港政府官员的常用词，但凡回应税制的言论，官员也会强调香港税基狭窄，要改革税制，应付经济不景和人口老化的财政开支，仿佛扩阔税基不辩自明。政府更曾经大费周章，成立委员会检讨税制。现实可是如此？香港税基狭窄，但税收足以应付财政需要，也不必然导致财政危机。即使经济危机来临，多加税种徒令普罗大众百上加斤。政府有必要改革税制，但目标不应只为增加税收，而是令税制更公平公义。

税种虽少　不必然导致公共财政风险

政府曾经在 2006 年展开税制检讨，原因是税基过于狭窄、过分依赖少数纳税人及物业相关收入，收入波动，人口老化，增加竞争力等支出会增加。政府提出开征商品及服务税，扩阔税基，以保持税收稳定。在民意反对下，政府放弃建议。直到今天，政府也没有再征收新税，只是在现有税种调整税率税阶。政府成立了税务政策组，包括研究扩阔税基和增加收入。

政府并非安于现状，相反，官员经常警告港人，近年库房充盈非必然，当年要检讨税制的原因，到现在仍然适用。即使港人反对此刻添新税，但不少仍同意政府说法，即税基过于狭窄，只是未到时候改革税制。然而，“01观点”认为香港现在的税制已满足财政需要，不需要扩阔税基。调整税制，目标是公义分配社会财富，有助长远规划，培育新一代，并在逆境时避险。

香港税种少是事实。与经济合作发展组织成员比较，香港缺少商品及服务税、资产增值税、遗产税、社会保险费等。政府依赖利得税、印花税、薪俸税和地价为收入来源。前三者占了 2006-07 至 2016-17 年度约五成政府收入。同期地价收入则通常占一至两成多。

无可否认，这几项主要收入，极受经济周期影响。在经济转差时，它们占整体收入的比例下滑。观乎过去二十年，在 1999-2000 年度，利得税只占政府整体收入 16%，较 2015-16年度的 31% 少近一半。经济转差，打击楼市，拖累印花税和地价收入，前者占政府收入比例最低时仅得 4%，后者更只得 3%。几项主要税项之中，利得税和薪俸税比较稳定，分别维持两成多及一成左右。

按此思路，印花税和地价收入看来波动，为何反对扩阔税基，稳定收入来源？

政府本有能力减少波动收入　中期预测亦见平稳

首先，地价收入波动不能全归咎于外在因素，政府也是帮凶，而政府本有能力稳定这笔收入。上文提及地价收入，主要来自卖地和补地价。在 1998年，政府为了挽救楼市，停卖土地九个月。在 1999年，政府取消定期公开拍卖，改为发展商勾地，避免拍卖失败而进一步打击楼市，直至 2013 年才取消。在经济不景时，勾地制度有一定存在理由，但政府没有在经济复苏后调整政策，按序推出地皮招标，充实地价收入。

过去地价收入波动，将来的情形又会如何？政府的预测是，至少未来五年平稳。官员们如果相信自己的预测就不应再宣称地价收入波动。在本年财政预算案，财政司司长陈茂波预测未来五年的地价收入，以过往十年地价收入占本地生产总值的平均水平（即 3.6%）计算，而政府预测的本地生产总值，每年有约 5% 增长，表示地价收入增加有期，非忽高忽低。再者，此推算也较前任财政司曾俊华乐观，后者假设收入占本地生产总值的 2.7%，即过去 30 年的平均数，似乎要修正勾地制度的例外状况。

既然地价收入的中期预测仍然稳定，收入波动一说则是错误。收入也许有多有少，但总体上升，其他税种亦然。即使不增加新税，单靠现时税种和税收，政府也能支撑公共开支，那就没有理由开征新税。税种少不必然出现财政危机。

退后一万步，即使经济突然走下坡，政府如果继续推出地皮及补地价，每年二、三百亿元土地收入非遥不可及，加上历年财政储备，足以支撑公共财政相当时间。如果经济平稳发展，四、五百亿元不成问题，而这笔金额已占政府收入一成。

“01观点”多次批评政府高地价政策，因为这政策最终导致小市民负担高楼价和房租。政府要摆脱倚重土地楼房的公共财政。纵然如此，调整政策需要时间，在检讨之际，政府可同时确立地价收入为中短期财政来源。

征销售税　犹如杀鸡取卵

那么，香港应维持税制原封不动么？非也。经济顺景时，开征如商品及服务税的项目，对经济收入帮助有限，在经济转弱时，开源节流无可厚非，但对象不应是依赖工作生活的普罗大众。再者，当年香港讨论引入商品及服务税时，提出会酌量调低薪俸税或利得税。一加一减下，高收入人士和企业的实际影响减少，但中底层市民则平白在购买必需品时多了赋税。政府绝不能为增加收入，压榨市民。

要改革税制，更可取的办法，是向最高收入的个人及企业征收更多税款，提升库房收入，不需向中产和基层开刀。改动税制的目标不只是稳定和增加收入，而是更根本的分配正义。