【扶贫解码．四】综援检讨无期 从小输在起跑线？
检讨综援是一个说不完的议题。关注社会开支联席及关注综援低收入联盟于上周就着《财政预算案》公布调查，714名受访市民中，近七成希望政府全面检讨综援制度，只是综援检讨更像一个永不兑现的承诺，政府在1971年首次设立公共援助制度，经变革后成为今天的综援，旨在为经济上无法自给的人士提供安全网，以补助金维持他们的基本需要，多年已过，综援仍做到维持基本生活的初衷吗？
虽然综援检讨迄今未见时间表，但政府曾在去年初承诺于年终前完成检讨综援计划下的“鼓励就业”措施，以期为健全受助人提供更大工作诱因和支援。
社署成立跨部门工作小组，由社署署长担任主席，并一并检讨其他非就业措施。在去年10月公布的《施政报告》中，建议综援每月最高豁免计算入息限额，由2,500元增加六成至4,000元；60至64岁健全受助人自愿参与就业支援服务的安排恒常化，以鼓励就业，亦将多项补助金及特别津贴如牙科治疗津贴、两年500元的眼镜津贴、110元电话费津贴等，以及按住户人数把租金津贴最高金额（现时单身人士每月最高金额为1,885元将增至2,400元）增加约3%至27%不等。料综援每年开支将增9.6亿元，最快今年中实施。
脱了节的综援
眼见政府重订1999年被削减的健全成人及儿童补助金及特别津贴，福利咨询委员会委员、香港社会服务联会业务总监黄健伟坦言现时只是“回复原状”，综援最为核心的计算及调整问题仍未解决。截至去年12月底，综援个案有22万宗，有逾30万名受助人，上年度综援预算经常开支约210亿元。政府于1996年决定检讨综援，并以“基本需要预算开支”标准及以住户开支调查来订定综援金额，此举不但等同应用“绝对贫穷”的概念订定综援水平，而且综援标准金的“一篮子”基数迄今维持在1996年的水平，未随社会生活标准而调节。往后的廿多年，除了1999年、2003年两次削减综援金额及各项津贴，及在2011年上调60岁以下残疾人士的综援标准金和扩阔社区生活补助金至受助长者外，当局没有全面检讨基本生活开支，亦未与时并进订立最新本港基本生活开支标准，令人质疑综援标准金额能否有效协助综援人士应付当下的生活开支。
而在调整机制方面，政府会根据“社会保障援助物价指数（社援指数）”过去12个月所反映的通胀或通缩情况，对综援计划的标准项目金额（即标准金额、补助金、及特别津贴中的每月膳食津贴）和公共福利计划的津贴（即高龄津贴，长者生活津贴及伤残津贴）金额每年作出相应调整，以维持购买力（见表）。
“社援指数”由政府统计处按综援住户的开支模式，以及综援标准金额所包括的商品和服务的价格环比编制，政府于2003年以“实际物价指数”取替“预测物价指数”，即以去年指数计算下年生活开支，此做法沿用至今，为人诟病。在经济平稳时，消费物价指数必然上升，如以旧指数计算新开支，金额调整便会滞后，当下综援金未能应付社会转变及实际物价升幅，受助人难以满足基本生活开支，犹如福利削减，而更为重要的是，不经研究调查而作出调整，实际上难以评估如何改善综援受助人生活，变相削弱综援保障基本生活的功能。“从（上世纪）九十年代后便按通胀调整，但那时怎会那么多人用手机，但现在（手机）对我们有很大影响，连求职也是要用手机。”手提电话在廿多年前或许是奢侈品，但今天却是生活必需品，若以1996年的基本需要作为综援标准金额的基准，那么今天的标准金额必然会严重脱节。黄健伟认为，政府需再做基本生活开支研究，才可跟上时代步伐。这亦是不少社福团体多年来的呼吁，但为何政府迟迟不进行全面的结构检讨及改革？
得到劳动力，失去了公义？
黄健伟推测：“如果福利计划做得太好，政府就担心没人工作，只拿综援，即使社会仅得一少撮人是这样（想）……但变相大家也只是挨驴仔，只是穷斗穷。”他坦言，现时香港仍有一群低收入非综援人士在劳工市场工作，他们的收入水平限制社会保障计划的进展，这或成了政府检讨综援的限制之一，“如果能够改善在职人士的收入，政府便会有多点空间去检讨基本生活水平。”政府的忧虑不无道理，但客观效果便是不论是领取社会保障人士，还是低收入的劳工，均难以有效改善生活及维持基本生活开支，这显然并不理想。
借补助入息为在经济上无法自给的人士提供安全网，使他们的入息达到一定水平，以应付生活上的基本需要，这是综援的目的，惟不论政府还是社会，总会担心金额太高，会造成“福利依赖”—如综援金额水平与低薪人士的收入过于接近，受援助者情愿留在综援网，而低薪人士或会选择放弃工作，走入安全网。在此背景下，政府为了保留他们的工作动机，综援水平必然要一定程度低于低薪水平，满足受助人基本生活需要自然变得次要，政府的社会保障及就业政策的思维因而变得保守，亦缺乏对社会公义的承担。参考2016年中期人口统计《主题性报告：香港的住户收入分布》，如按十等分组别分析，第一个至第二个十等分组别的住户每月收入中位数（不包括外籍家庭佣工）是5,650元，不及全港月入中位数24,890元的四分之一，香港收入素来不平等，现在更为严重，如何填补这些缺口？“跌入贫穷线或安全网的人，最基本要维持一个体面的生活，至于在职收入，希望最低工资及职津可以帮忙。”
贫穷定义并非一成不变。基层生活劳苦离不开贫穷，只是不同阶段有不同的处境：五十年代是穷得连基本温饱都成问题；六十年代的贫穷是收入可应付基本生活支出；七十年代的穷，不再限于物质条件的匮乏，也涉及一些生活方式及社会期望的差别，如子女的升学机会，而这亦引伸至不同社会问题，如流动机会低等，今天香港又面临什么困境？
《贫穷报告》出炉后，社联随即作出回应，当中留意到青年贫穷率在政策介入后仍有所增加，同时在24至29岁青年贫穷人口中有近四成半均为在职，显示扶贫措施未能协助弱势青年。报告又提出，18至29岁青年贫穷率上升0.5个百分点至9.3%，贫穷人口增加3,700人至约九万人，当中三成为25至29岁，尽管整体青年贫穷率属较低水平，但近年有所上升。黄健伟指这青年贫穷涉及一连串的结构问题，当中或与家境有很大关系。
社联一直有关注年轻人的职业、教育等状况，曾发表《香港年轻成人生活状况研究》，指出父母收入会影响子女就读学位课程的机会，数据显示父母收入最低25%的组别中，只有41.4％青年就读学位课程；而父母收入最高25%的组别中，则有53.5%。黄健伟曾于去年初与香港教育大学社会学讲座教授赵永佳发表《四张图看懂青年就业与教育不平等》一文，当中提出不论学位如何贬值，青年收入和学历仍有密切关系；而进大学的机会亦与父母社经地位相关——出身较富裕家庭的青年，拥有大学或以上学历的机会更大，换句话说，家境会造成教育机会不均，影响青年获取高学历的机会，间接影响青年职涯前景，造成收入差距。
青年的社会流动问题千丝万缕，富庶的家境固然令子女赢在起跑线，但劳动力错配又是否阻碍青年上游的原因之一？“有些家长、老师总希望学生考入大学，IVE、VTC也会做副学士、pre-degree课程，衔接至大学……入了大学也便不会做labor-intensive（劳动）工作，结果愈来愈多人想做文职。”这些文化掣肘及想法，令到个别工种及行业竞争更为剧烈。无可否认的是，青年拥有大学学位，收入会更高。但这是否代表专业导向的职业教育不可行？黄健伟指，虽然暂时没有确实数字、数据，但这些都值得研究。
一般人除非做生意，否则主要倚靠就业获取收入，即我们常说的首次分配，那么在就业当中，又会有多少出路？“有份工”又是否等同生活有保障？这些也是值得反思的课题。黄健伟提出，社会流动性或与经济结构行业多样性有关，如能够确保行业的多样性，港人尤其是年轻人收入及处境会否更好？这些虽仍未有实证支持，但无可否认的是今天四大经济支柱（金融服务、旅游、贸易及物流和专业及工商业支援服务）仍占本地生产总值接近六成，如回望董建华及曾荫权年代，当时政府经常提及的经济转型，这个宏愿又实现了多少？当人人期望毕业后踏足商界、成为专业人士，青年对未来的想像、又或是中学的生涯规划，又有否缺了多元出路这一块？
黄健伟认为，如香港经济结构并非倚重某些行业，有更多元化的行业，就业机会及待遇或会改善。“香港是市场经济，透过就业、从商、生产工作令自己有收入，但当你有困难，政府便要调节市场，这也是需要的。但除此之外，当所有工种也是低收入工作，其实（政府出手调节的）改善也是有限度。”或许我们对就业要有更多的想像，才是自救的出路。
相关文章︰
上文节录自第203期《香港01》周报（2020年3月2日）《社会分配再想像》。
更多周报文章︰【01周报专页】
《香港01》周报于各大书报摊、OK便利店及Vango便利店有售。你亦可按此订阅周报，阅读更多深度报道。